Nacionalidad y ciudadanía europea

1. Nacionalidad estatal y ciudadanía de la Unión Europea

Las personas físicas tenemos la nacionalidad de un Estado. La Corte Internacional de Justicia (en adelante, CIJ), principal órgano judicial de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), definió a la nacionalidad de la siguiente manera:

La nacionalidad es un vínculo jurídico basado en un hecho social de conexión, en una efectiva solidaridad de existencia, de intereses y de sentimientos, unido a una reciprocidad de derechos y deberes. Puede decirse que constituye la expresión jurídica del hecho de que el individuo al cual se confiere, sea directamente por la ley, sea por un acto de autoridad, está, de hecho, más estrechamente vinculado a la población del Estado que se le ha conferido que a la de cualquier otro.

Sentencia de la CIJ, de 06.04.1955, asunto Nottebohm (Liechtenstein c. Guatemala), segunda fase.

La nacionalidad es por lo tanto el vínculo jurídico que une más estrechamente, de manera más eficaz, al individuo al que se le ha conferido esa nacionalidad con la población del Estado que le otorgó esa nacionalidad.

Por otra parte, hay que señalar que el Tratado firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992 creó la Unión Europea (en adelante, UE), regulando por primera vez el estatuto de la ciudadanía de la UE. Ello lo hizo al introducir una Segunda parte en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (en adelante, TCE) (artículos 8 a 8E), titulada “Ciudadanía de la Unión”. En el preámbulo del Tratado de Maastricht, los Estados miembros de la UE ya manifestaron estar “resueltos a crear una ciudadanía común a los nacionales de sus países”. El artículo 8.1 afirmó que: “se crea una ciudadanía de la UE. Será ciudadano de la UE toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro”. En este sentido, los analistas del Derecho de la UE señalaron que la ciudadanía de la UE es una ciudadanía de “superposición”, que se añade a la condición de nacional de un Estado miembro de la UE.

Esta relación entre la ciudadanía de la UE y la condición de nacional de un Estado miembro se ha intentado aclarar en las reformas posteriores de los Tratados constitutivos de la UE. El Tratado de Ámsterdam, aprobado el dos de octubre de 1997, modificó el antiguo artículo 8.1 (a partir de entonces, artículo 17.1 del TCE), añadiendo la frase: “la ciudadanía de la UE será complementaria y no sustitutiva de la ciudadanía nacional”. Esta redacción fue, a su vez, modificada por el Tratado de Lisboa, aprobado el de 2007. Conforme a esta modificación, el artículo 20.1 del actual Tratado de funcionamiento de la UE (en adelante, TFUE. Es el antiguo artículo 17.1 del TCE, con las modificaciones introducidas por el Tratado de Lisboa, incluido su cambio de denominación de TCE a TFUE) abandonó la frase “la ciudadanía de la UE será complementaria y no sustitutiva de la ciudadanía nacional”, sustituyéndola por “la ciudadanía de la UE se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla”.

Esta nueva redacción es más clara y precisa. La condición de nacional de un Estado miembro permanece inalterada por el hecho de la creación de la ciudadanía de la UE. Ahora bien, la condición de ciudadano de la UE, aunque no sustituye a la condición de nacional de un Estado miembro, nos añade un nuevo estatuto jurídico: seremos también ciudadanos de la UE y, en consecuencia, tendremos nuevos derechos y obligaciones que no teníamos por el mero hecho de ser nacionales de un Estado miembro.

En este sentido, el actual artículo 17.2 del TFUE afirma que:

Los ciudadanos de la UE son titulares de los derechos y están sujetos a los deberes establecidos en los Tratados. Tienen, entre otras cosas, el derecho:

1. a) de circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros;
2. b) de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales del Estado miembro en el que residan, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado;
3. c) de acogerse, en el territorio de un tercer país en el que no esté representado el Estado miembro del que sean nacionales, a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de cualquier Estado miembro en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado;
4. d) de formular peticiones al Parlamento Europeo, de recurrir al Defensor del Pueblo Europeo, así como de dirigirse a las instituciones y a los órganos consultivos de la UE en una de las lenguas de los Tratados y de recibir una contestación en esa misma lengua.

Estos derechos se ejercerán en las condiciones y dentro de los límites definidos por los Tratados y por las medidas adoptadas en aplicación de éstos.

Cabe hacer un par de reflexiones finales. Cuando el Tratado de Maastricht introdujo estas disposiciones en el TCE, subrayó el hecho de que este Tratado constitutivo no se refería en adelante exclusivamente a asuntos económicos, sino que también pretendía la integración política europea. Ello quedó plenamente demostrado, además, con el cambio de nombre de “Comunidad Económica Europea” a “Comunidad Europea”. Por primera vez, los Tratados constitutivos de la UE crearon un vínculo político directo, hasta ese momento inexistente, entre los nacionales de los Estados miembros y la UE: la condición de ciudadano de la UE, con miras a favorecer y fortalecer el sentimiento de identidad con la UE.

En segundo lugar, conforme ha establecido reiteradamente el Tribunal de Justicia de la UE (en adelante, TJUE), los derechos que confiere la ciudadanía de la UE, al estar regulados en los Tratados constitutivos de la UE, adquieren rango constitucional en el Derecho de la UE. Por lo tanto, estos derechos deberán interpretarse y aplicarse en sentido amplio y, sus excepciones, en sentido estricto.

2. Adquisición de la ciudadanía de la Unión Europea

Desde que se creó la ciudadanía de la UE en 1992 con el Tratado de Maastricht, ha permanecido inalterada la frase que afirma que “será ciudadano de la UE toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro”. En consecuencia, la adquisición de la ciudadanía de la UE depende exclusivamente de que se tenga o se adquiera la nacionalidad de un Estado miembro. Cuando una persona disfrute de la condición de nacional de un Estado miembro, automáticamente adquiere la ciudadanía de la UE. No hay ninguna otra forma de adquirir la ciudadanía de la UE.

El contenido de la primera frase de esta Declaración apareció muy pronto recogido en la jurisprudencia del TJUE. En su Sentencia de 7 de julio de 1992, asunto Micheletti y otros c. Delegación del Gobierno en Cantabria, el Tribunal declaró que España no podía oponerse a que el demandante se estableciera en su territorio por no reconocer su nacionalidad italiana, alegando que su primera nacionalidad era la argentina.

Con la segunda frase de la Declaración se hizo referencia a la Declaración del Gobierno del Reino Unido, relativa a la definición del término “nacionales”; y a la del Gobierno de la República Federal de Alemania sobre la definición de la expresión “nacional alemán”.

La concesión de la nacionalidad de un Estado miembro no ha estado exenta de ciertos problemas en la práctica. Estos se presentaron, en primer lugar, con la posible naturalización de inmigrantes legales o regulares que hubieran residido un largo período de tiempo en el territorio de un Estado miembro. Respetando plenamente el hecho de que sólo los Estados miembros siguen siendo competentes al dictar leyes sobre nacionalidad, la Comisión Europea presentó su opinión sobre la naturalización de inmigrantes legales en su Comunicación sobre inmigración, integración y empleo, de 3 de junio de 2003. En 2004, el Consejo adoptó los Principios básicos comunes de integración para ayudar a los Estados miembros a formular las políticas de integración. En 2005, la Comisión Europea adoptó un “Programa común para la integración”, que proponía medidas para poner en práctica los Principios básicos comunes del Consejo. El programa contenía diversas propuestas, entre las que destacó la elaboración de programas nacionales de naturalización y preparación a la ciudadanía de la UE.

Si bien corresponde a cada uno de los Estados miembros determinar las condiciones para la adquisición y pérdida de la nacionalidad, otorgar a una persona la nacionalidad de un Estado miembro implica también otorgarle el estatuto de ciudadano de la UE, con los consiguientes derechos derivados del mismo que pueden ejercerse en toda la UE. Por ello, la Comisión Europea analizó, en segundo lugar, las iniciativas nacionales destinadas a inversores por las que se les otorgan derechos de ciudadanía a los nacionales de terceros países a cambio de la realización de inversiones. En la mayoría de los Estados miembros existen iniciativas que permiten a los inversores de terceros países residir en su territorio.

La Comisión Europea intervino en un Estado miembro que había otorgado su nacionalidad y, por tanto, la ciudadanía de la UE, a extranjeros de terceros Estados a cambio exclusivamente de inversiones. Este Estado miembro modificó su legislación exigiendo una residencia efectiva de un año antes de conceder su nacionalidad. La Comisión Europea mantiene actualmente un diálogo con otro Estado miembro que otorga su nacionalidad a cambio exclusivamente de la realización de inversiones.

Éste es un tema no cerrado. En enero de 2019, la Comisión Europea publicó el informe Regímenes de ciudadanía y residencia para inversores en la Unión Europea, que analiza los programas existentes para obtener la nacionalidad y la residencia en los Estados miembros de la UE por razones de inversión, y destaca una serie de preocupaciones y riesgos que estos programas presentan para la UE.

A raíz de este informe, la Comisión Europea creó un Grupo de expertos de los Estados miembros sobre los regímenes de ciudadanía y residencia para inversores, con el objetivo de: a) analizar los riesgos específicos derivados de los regímenes de nacionalidad para inversores; b) desarrollar un conjunto común de controles de seguridad para finales de 2019; y c) abordar los aspectos de transparencia y buen gobierno en relación con la aplicación de regímenes tanto de residencia como de nacionalidad para inversores.

3. Pérdida de la ciudadanía de la Unión Europea

En varias sentencias, el TJUE ha reconocido que “la determinación de los modos de adquisición y pérdida de la nacionalidad es, de conformidad con el Derecho internacional, competencia de cada Estado miembro, competencia que debe ejercerse respetando el Derecho de la UE”. Esta reserva que exige el respeto del Derecho de la UE fue aclarada por el TJUE en su sentencia en el asunto Rottmann y Bayern. 

El TJUE precisó que esta reserva no atentaba contra el principio del Derecho internacional según el cual los Estados miembros son competentes para definir las condiciones de obtención y de retirada de la nacionalidad, pero consagraba el principio según el cual, cuando se trata de ciudadanos de la UE, el ejercicio de esta competencia, en la medida en que afecta a los derechos conferidos y protegidos por el orden jurídico de la UE, es susceptible de un control jurídico operado a la luz del Derecho de la UE.

Éste era un asunto complicado. El Sr. Rottmann tenía originalmente la nacionalidad austriaca por nacimiento, donde estaba siendo juzgado por haber cometido presuntamente una estafa grave. El Sr. Rottmann fijó su residencia en Alemania y, unos años después, solicitó ser naturalizado como nacional alemán, aunque en el proceso de naturalización omitió mencionar que estaba siendo procesado penalmente en Austria, donde se había dictado incluso una orden de detención contra él. Conforme al Derecho austriaco, su naturalización en Alemania tuvo como consecuencia la pérdida de su nacionalidad austriaca. Cuando las autoridades alemanas se enteraron dos años después de que el Sr. Rottmann estaba procesado penalmente en Austria con una orden de detención pendiente de ejecutar, decidieron revocar con carácter retroactivo la naturalización concedida previamente, por considerar que había obtenido la nacionalidad alemana de manera fraudulenta. Sin embargo, el Derecho austriaco no garantiza que, en estos casos, el Sr. Rottmann recuperase automáticamente la nacionalidad austriaca, pudiéndose convertir en apátrida (persona carente de nacionalidad) y, en consecuencia, perder la ciudadanía de la UE.

El TJUE consideró que, cuando una decisión de retirada de la naturalización conlleva para la persona afectada, además de la pérdida de la nacionalidad del Estado miembro de naturalización, la pérdida de la ciudadanía de la UE, los tribunales nacionales deben comprobar que la decisión respeta el principio de proporcionalidad no solamente en relación con el Derecho nacional, sino también con el Derecho de la UE.

El TJUE añadió que, vista la importancia que conceden los Tratados constitutivos de la UE al estatuto de ciudadano de la UE, conviene que las jurisdicciones nacionales tengan en consideración las consecuencias que la decisión tiene para el interesado y los miembros de su familia por lo que respecta a la pérdida de los derechos de los que disfruta todo ciudadano de la UE. Conviene, en particular, comprobar si dicha pérdida se justifica en relación con:

1. a) la gravedad de la infracción cometida por el interesado,
2. b) el tiempo transcurrido entre la decisión de naturalización y la decisión de la retirada,
3. c) la posibilidad del interesado de recuperar la nacionalidad de origen.

Por ello, en este asunto el TJUE concluyó afirmando que el Derecho de la UE no se opone a que un Estado miembro le revoque a un ciudadano de la UE la nacionalidad de dicho Estado miembro adquirida mediante naturalización cuando ésta se ha obtenido de modo fraudulento, a condición de que esta decisión revocatoria respete el principio de proporcionalidad.

En su sentencia en el asunto Tjebbes y otros, el TJUE dio un paso más en esta línea argumental. El TJUE confirmó la legitimidad, en general, del objetivo de los Estados miembros de garantizar que existe un vínculo genuino entre el Estado y sus nacionales. Sin embargo, esta legitimidad no exime a los Estados miembros de garantizar que (en casos individuales) la pérdida ex lege de la nacionalidad de los Estados miembros tenga debidamente en cuenta el principio de proporcionalidad, en los casos en los que la pérdida de la nacionalidad implicaría también la pérdida de la ciudadanía de la UE y los derechos que ésta conlleva.

En consecuencia, el TJUE consideró que el principio de proporcionalidad exige que la legislación de los Estados miembros que regula la pérdida de la nacionalidad prevea la posibilidad de “un examen individual de las consecuencias que tal pérdida tendría para las personas afectadas (y los miembros de su familia) desde el punto de vista del Derecho de la UE”. Además, cuando, tras dicho examen, la pérdida de ciudadanía de la UE (como consecuencia de la pérdida automática de la nacionalidad de un Estado miembro) se considere incompatible con el Derecho de la UE, debería ser posible recuperar la nacionalidad ex tunc, desde el inicio.

Por otra parte, debemos tener en cuenta que el TJUE ha señalado en diversas ocasiones que la vocación del estatuto de ciudadano de la UE es convertirse en el estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros.

Esta afirmación la concretó en una serie de sentencias clave. En su sentencia en el asunto Ruiz Zambrano, el TJUE sostuvo que el artículo 20 del TFUE se opone a medidas nacionales que tengan por efecto privar a los ciudadanos de la UE del disfrute efectivo de la esencia de los derechos conferidos por su estatuto de ciudadanos de la UE. Al aplicar dicho criterio en este asunto concreto, el TJUE llegó a la conclusión de que no puede denegarse la residencia ni el permiso de trabajo a un inmigrante irregular en un Estado miembro cuyos hijos menores de edad a su cargo sean nacionales de ese país. El TJUE explicó que la negativa a conceder tal derecho al padre privaría a los hijos del disfrute efectivo de la esencia de sus derechos como ciudadanos de la UE, ya que les obligaría a abandonar el territorio de la UE. En el asunto Dereci y otros, el TJUE puso de relieve el carácter específico y excepcional de aquellas situaciones en las que puede aplicarse este criterio. Se aplica solamente cuando el ciudadano de la UE se ve obligado a abandonar no solo el territorio del Estado miembro del que es nacional, sino también la UE en su conjunto. Es más, se refiere a aquellas situaciones en las que no cabe denegar un derecho de residencia a un nacional de un tercer país que sea miembro de la familia de un nacional de un Estado miembro, pues de hacerlo se vulneraría el efecto de la ciudadanía de la UE de la que disfruta este último. Ahora bien, el hecho de que el ciudadano de la UE desee residir con un miembro de su familia que es nacional de un tercer país no basta para considerar que el ciudadano de la UE se vería obligado a abandonar el territorio de la UE si no se concediera a su familiar el derecho de residencia.

Más recientemente, en los asuntos acumulados O. y S., el TJUE confirmó que los principios establecidos en su sentencia en el asunto Ruiz Zambrano únicamente son aplicables en circunstancias excepcionales, pero especificó que su aplicación no se reserva a situaciones en las que exista una relación biológica, subrayando que el factor que debe tomarse en consideración es la relación de dependencia (legal, económica o afectiva). 

Finalmente, en el asunto Alokpa y otros, el TJUE declaró que los ciudadanos de terceros países que se ocupen del cuidado efectivo de un ciudadano de la UE menor de edad pueden residir con el menor en el Estado miembro de acogida, en virtud del artículo 20 del TFUE, si, a consecuencia de una denegación, dicho ciudadano de la UE se viere privado del disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos conferidos por el estatuto de ciudadano de la UE.