Los principios, valores y objetivos de la Unión Europea

1. Introducción: la UE como unión de valores y derechos

La Unión Europea (UE) es una unión de Estados que deciden asociarse para la consecución de unos objetivos comunes y que lo hacen, no sólo porque entienden que esa es la mejor manera de realizar sus propios intereses, sino porque entienden también que sus propios sistemas políticos y sociales se basan en una serie de principios y valores fundamentales que son comunes a todos ellos. La UE, pues, no es sólo una unión de intereses, sino que es principalmente una unión de valores, dado que, si estos valores comunes no existiesen, la mera unión de intereses no se sostendría y se resquebrajaría ante el primer conflicto o divergencia que surgiese entre los Estados miembros.

La prueba más evidente de todo ello se encuentra en la raíz misma de la creación de la UE, en la primera década del siglo pasado, tras el desastre de la Segunda Guerra mundial. En aquel momento, el objetivo principal de los padres fundadores de lo que entonces fueron las Comunidades Europeas (la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, 1951; la Comunidad Económica Europea, 1957; y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, 1957), fue el establecimiento de la paz en el continente europeo y el acabar de una vez con la serie de conflictos entre los Estados que venían atormentando al continente a lo largo de los últimos doscientos o trescientos años. Y la mejor solución que se les ocurrió fue precisamente la integración política y económica entre los Estados europeos, buscando y reforzando los vínculos comunes que pudiesen unirlos y anulando los factores de división y enfrentamiento. La idea fundacional era, pues, la creación de una unidad política superior a los Estados, que los englobase a todos, suprimiendo las fronteras y, por lo tanto, las barreras políticas y económicas entre ellos. El objetivo era la creación de una federación de Estados europeos: los “Estados Unidos de Europa”. Y el cemento de esa unión eran los valores comunes, que todos compartían.

Esa unión no logró ser culminada entonces, ni todos los Estados europeos pudieron acudir a la llamada de ese proyecto. Sólo seis Estados lograron unirse al inicio. Hoy la Unión Europa abarca ya a 27 Estados, sin embargo, aunque esa unión ha crecido en extensión, no ha logrado ir todo lo profundo que sus padres fundadores habían deseado en la realización de su proyecto de integración. La UE es hoy una unión “supranacional” de Estados; en este sentido, es más que una mera organización internacional de Estados, como las Naciones Unidas, o la Organización Mundial de Comercio –los Estados han hecho una transferencia parcial de su soberanía a la UE y, por lo tanto, la integración política y económica entre ellos es mucho más estrecha–, pero es menos que un Estado convencional, no es plenamente soberana. En otras palabras, los “Estados Unidos de Europa” no existen aún; sin embargo, sí existen y están plenamente vigentes los valores fundamentales que inspiraron el proyecto fundacional. Y hoy, el Tratado de la Unión Europea (TUE) recoge y consagra esos valores y objetivos fundacionales.

Así, el Tratado de la Unión Europea, que crea y regula la UE en sus aspectos sustantivos, establece en su artículo 2 que la UE se fundamenta “en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías”. Valores que el mismo precepto considera que son “comunes” a todos los Estados miembros. Y, a continuación, el artículo 3 del TUE establece cuales son los fines u objetivos que persigue la UE, entre los cuales, destaca como finalidad, en primer lugar, “promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos.”

El TUE, pues, distingue claramente entre lo que son los valores fundamentales de la UE, el sostén y cimiento ideológico sobre los que ésta se asienta, y cuales son los fines u objetivos que ésta persigue, es decir –en términos sencillos–, para qué se ha creado, para qué sirve la UE.

Veámoslo con detalle.

2. Los valores de la Unión Europea

Como acabamos de ver, los valores que sustentan la UE se encuentran consagrados en el Art. 2 del TUE, el cual establece que “La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías”.

Art. 2, TUE

Esta formulación del TUE, que parte de las reformas introducidas por el Tratado de Lisboa, de 13 de diciembre de 2007, es, por tanto, muy reciente, pero no carece de precedentes. Las versiones originales de los Tratados de las Comunidades Europeas, de 1951 y 1957 (previas al Tratado de Maastricht), carecían de un precepto similar y se limitaban a afirmar, como parte de la regulación del mercado común, unos pocos derechos de los sujetos activos de ese mercado. Así, el Tratado de la Comunidad Económica Europea (TCEE), de 1957, se refería en su Preámbulo, en términos muy generales, a la “defensa de la paz y la libertad” como uno de los objetivos principales de la Comunidad. La paz en el continente europeo, pues, ha sido, desde el mismo inicio, el objetivo primordial de las Comunidades Europeas, primero, y de la UE en la actualidad.

Pero, el TCEE incluía también referencias concretas a las denominadas cuatro libertades básicas del mercado: la libertad de movimiento de mercancías (Arts. 9-37); la libertad de movimiento de los trabajadores y el derecho de establecimiento (Arts. 48-58); la libertad de prestación de servicios (Arts. 59-66); y el libre movimiento de capitales (Arts. 67-73). Y, sobre todo, el TCEE incluía también una importante referencia al principio de igualdad, al exigir la igualdad de retribución para un mismo trabajo, sin discriminación entre el hombre y la mujer (Art. 119). Principio que –a pesar de su afirmación tan limitada a un campo tan concreto– era algo revolucionario para la época y serviría después como base e inspiración para la jurisprudencia expansiva del Tribunal de Justicia de la UE y para la legislación de las Comunidades Europeas, y también para las reformas constitucionales y la legislación ordinaria de los Estados europeos que siguieron más tarde. El TCEE, además, reconocía el derecho al trabajo y otros relevantes derechos de carácter social, si bien los afirmaba como un campo en el que la Comisión Europea debería promover una colaboración estrecha entre los Estados miembros (Art. 118 TCEE); el reconocimiento de estos derechos era, pues, sólo implícito.

A partir de entonces, la afirmación y defensa de los valores y derechos fundamentales ha estado siempre recogida como un principio fundamental de las Comunidades Europeas, primero, y de la UE, hoy en día. En el medio, numerosos documentos institucionales han venido reconociendo estos principios de manera reiterativa hasta nuestros días. Así, la “Declaración sobre la identidad europea” de la Cumbre Europea de Copenhague, de 14-15 de diciembre de 1973 –muy significativa por ser un documento temprano y por su propio título– afirma con toda nitidez que los principios de democracia representativa, Estado de Derecho, justicia social y respeto de los derechos humanos, son elementos fundamentales de la “identidad europea”. Y la Declaración conjunta del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre el respeto de los derechos fundamentales, de 5 de abril de 1977, estableció que el Derecho de las Comunidades Europeas estaba formado no sólo por los Tratados y el Derecho comunitario derivado de los mismos, sino también por “los principios generales del Derecho y en particular los derechos fundamentales”. Y, si estas declaraciones parecen concentrarse más en la perspectiva interna, en el funcionamiento de las propias instituciones comunitarias, la “Declaración sobre la Democracia”, del Consejo Europeo de Copenhague, de 7-8 de abril de 1978, se dirige ya directamente a los Estados miembros –actuales y futuros–, subrayando sus obligaciones en este terreno. Así, la Declaración de 1978, reitera el compromiso con los principios de democracia representativa, Estado de Derecho, justicia social y derechos humanos, y declara solemnemente que “el respeto y el mantenimiento de la democracia representativa y de los derechos humanos en cada Estado miembro son elementos esenciales de la pertenencia a las Comunidades Europeas”.

Declaración sobre la Identidad Europea

Los Nueve desean garantizar que se respeten los preciados valores de su orden jurídico, político y moral, y preservar la rica variedad de sus culturas nacionales. Compartiendo las mismas actitudes ante la vida, basadas en la determinación de construir una sociedad que esté a la altura de las necesidades del individuo, están decididos a defender los principios de la democracia representativa, del estado de derecho, de la justicia social –que es el objetivo final del progreso económico– y del respeto de los derechos humanos. Todos éstos son elementos fundamentales de la Identidad Europea.

El mensaje no podía ser más claro y contundente: pertenecer a las Comunidades requiere un sistema representativo, una democracia pluralista, con plena libertad de expresión, y procedimientos adecuados para hacer realmente efectiva la protección de los derechos fundamentales. Y el mensaje no era ya la expresión pública de un compromiso interno, sino la expresión de una exigencia que comprometía a los –entonces– nueve Estados miembros de las Comunidades y a los Estados que quisieran adherirse en el futuro. No puede olvidarse que, por aquellos años, se estaban produciendo en algunos Estados europeos importantes cambios políticos que terminarían por llevar a las Comunidades Europeas a tres ellos: Grecia, Portugal y España.

El Tratado de Maastricht, de 7 de febrero de 1992, que crea la primera Unión Europea y modifica de manera sustantiva los Tratados fundacionales de las Comunidades Europeas, es el primero que da un gran paso hacia delante no sólo en la especificación de los fundamentos dogmáticos tanto de la Unión como de las Comunidades, sino más bien en dotar a esos valores y principios de valor jurídico, al incluirlos en la parte dispositiva del Tratado. Así, ya en el Preámbulo del nuevo TUE se establece que los Estados miembros confirman su adhesión a “los principios de libertad, democracia y respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y del Estado de Derecho”. Y, de manera más precisa, el Art. F establecía en su párrafo segundo que la Unión “respetará los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del Derecho comunitario.”

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El Tratado de Ámsterdam, de 1997 –tercera reforma importante de los Tratados fundacionales–, refina y complementa un poco más esta formulación, al añadir en el Preámbulo del TUE la adhesión de los Estados miembros a “los derechos sociales fundamentales tal y como se definen en la Carta Social Europea firmada en Turín el 18 de octubre de 1961 y en la Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores, de 1989”; y al pasar del Preámbulo a la parte dispositiva la afirmación de que la Unión “se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son comunes a los Estados miembros”; a lo que se añade inmediatamente que “La Unión respetará los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del Derecho comunitario” (Art. 6 TUE). Por su parte, el TCE establece ahora que es objetivo de la Comunidad Europea –entre otras cosas– promover “un alto nivel de empleo y de protección social, la igualdad entre el hombre y la mujer, […] la cohesión económica y social y la solidaridad entre los Estados miembros” (Art. 2 TCE). Pero los derechos fundamentales son previstos no sólo como un objetivo de realización interna de la Unión y sus Comunidades, sino también como un objetivo de la política de cooperación al desarrollo; y así establece el Art. 177 del TCE que la política de la Comunidad Europa en este ámbito “contribuirá al objetivo general de desarrollo y consolidación de la democracia y del Estado de derecho, así como al objetivo de respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales”.

Pero, fundamentalmente, la gran novedad aportada por la reforma del Tratado de Ámsterdam en este terreno, en la línea de dar verdadero valor jurídico a los principios fundamentales de la Unión, fue la previsión en el Art. 7 del TUE de un procedimiento para sancionar a los Estados miembros en el caso de que se produjese una “violación grave y persistente” de esos principios, que son incluidos entonces en el párrafo 1º del Art. 6 del TUE, es decir: “los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho”. Este procedimiento sancionador, que permite, en última instancia, castigar al Estado vulnerador con la suspensión de derechos derivados de la aplicación de los Tratados, incluido el derecho de voto en el Consejo, pretendía, por tanto, hacer efectiva la declaración de valores de la Unión. Pero no se traba entonces de un mero ejercicio de arquitectura constitucional. La positivización de los valores de la Unión y la previsión de un procedimiento sancionador a este respecto, venían determinados fundamentalmente por dos factores: por un lado, por el comienzo de la crisis de los partidos tradicionales de centro –la democracia cristiana y la socialdemocracia–, que habían venido gobernando los Estados miembros sin solución de continuidad desde el final de la Segunda Guerra Mundial, y el ascenso electoral de partidos radicales de derecha, con la posibilidad incluso de llegar al Gobierno en el seno de algunos Estados miembros. Y por otro lado, por la posibilidad de la ya cercana ampliación de la UE a los Estados del centro y del Este de Europa; Estados en los cuales ni la tradición democrática ni los valores que ahora reafirmaba la Unión estaban en absoluto consolidados. No se puede olvidar, en este sentido, que uno de los objetivos principales de la reforma que llevó a la formulación del Tratado de Ámsterdam fue precisamente la necesidad de adaptar la UE para su ampliación al Este; reforma que, si bien no se consiguió en el aspecto institucional –lo que provocó la necesidad posterior de un nuevo tratado, el Tratado de Niza–, sí se logró, en cambio, en otros aspectos como el aquí mencionado.

El Tratado de Niza, de 26 de febrero de 2001, respeta las previsiones en este terreno resultantes del Tratado de Ámsterdam y se limita a introducir, en el Art. 11.1 del TUE, “el desarrollo y la consolidación de la democracia y del Estado de Derecho, así como el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales”, como uno de los objetivos propios de la política exterior y de seguridad común.

Así, cuando se llega al Tratado de Lisboa, de 13 de diciembre de 2007, existía ya un extenso contenido dogmático-normativo referido a los valores y a los derechos fundamentales en los que se apoya la Unión Europea. Contenido, además, no sólo de tipo positivo –incluido en el articulado de los Tratados y en las Cartas de derechos a las que ese mismo articulado se refiere de manera explícita–, sino también de carácter jurisprudencial, fijado por la abundante doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión. El Tratado de Lisboa, pues –recogiendo las previsiones de la fenecida Constitución europea de 2004–, refuerza el fundamento dogmático de la nueva Unión Europea, definiendo con mayor precisión lo que son sus valores fundamentales, sus objetivos y los derechos fundamentales de sus ciudadanos, en cuya protección y promoción encuentra su última razón de ser. En este sentido, el Art. 2 del nuevo TUE, reiterando la vieja formulación de Maastricht, establece con toda claridad y precisión –como ya hemos visto– que la Unión se fundamenta “en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos”, a lo que añade inmediatamente la precisión “incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías”. Precisión esta última que, si bien es reiterativa desde el punto de vista material y, por lo tanto, innecesaria –el reconocimiento de los derechos fundamentales se predica sustantivamente de toda la comunidad, dado que la distinción sería discriminatoria y, por lo tanto, una vulneración de los derechos en sí misma–, no es en absoluto reiterativa desde un punto de vista político, dado que la realidad nos muestra que, en las sociedades plurales, multiculturales o multiétnicas –como lo son la gran mayoría de las sociedades europeas– existen algunos grupos minoritarios que no gozan en la práctica de la totalidad de los derechos fundamentales y que son, de una manera u otra, discriminados. Es por ello, y con la intención de procurar una acción positiva de los poderes públicos en este sentido, buscando el más fácil acceso al disfrute pleno de los derechos fundamentales de las minorías en riesgo de exclusión, por lo que el Tratado se preocupa de precisar que la afirmación de los derechos fundamentales incluye también, claro es, los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Por otra parte, una vez más, el Tratado considera estos valores como “comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres”. A ello se añade ahora que la Unión tiene precisamente como objetivo “promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos”, ofreciendo a sus ciudadanos “un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas” (Art. 3 TUE). Y, yendo aún más allá, se establece que “la Unión combatirá la exclusión social y la discriminación y fomentará la justicia y la protección sociales, la igualdad entre mujeres y hombres, la solidaridad entre las generaciones y la protección de los derechos del niño” (Art. 3 TUE).

Los Tratados, pues, no sólo marcan a la Unión un espacio de valores que debe respetar, cuyos límites no pueden traspasar ni ella misma, ni sus Estados miembros –respeto de la dignidad humana, respeto de los derechos humanos, respeto del Estado de Derecho–, sino que le obligan a su activa defensa y promoción, combatiendo sus violaciones y fomentando su ejercicio. En este sentido, el Art. 49 del TUE impone como condición ineludible para ser miembro de la UE no sólo ser Estado europeo, sino también respetar los valores mencionados en el artículo 2 y comprometerse a promoverlos.

Por otra parte, los Tratados de la UE no sólo establecen los valores mencionados, describiéndolos como fundamentales, como el cimiento sobre el que se asienta y se inspira la Unión, sino que también establecen la democracia como el principio operativo que rige su funcionamiento. Así, el Art. 10.1 del TUE establece que el funcionamiento de la Unión se basa en la “democracia representativa”, precisando inmediatamente que “Los ciudadanos estarán directamente representados en la Unión a través del Parlamento Europeo” y que “Los Estados miembros estarán representados en el Consejo Europeo por su Jefe de Estado o de Gobierno y en el Consejo por sus Gobiernos (Art. 10.2 TUE). A lo que añade, además, una exigencia referida al sistema de gobierno interno de los Estados y a su carácter necesariamente democrático. Así, el Art. 10.2 del TUE exige también que los representantes de los Estados en el Consejo Europeo y en el Consejo “serán democráticamente responsables, bien ante sus Parlamentos nacionales, bien ante sus ciudadanos”. Pero, el carácter representativo del sistema democrático europeo se complementa, además, con el establecimiento de vías que permitan igualmente la participación directa de los ciudadanos en los asuntos públicos –la “democracia participativa”–. En este sentido, el Art. 11.1 del TUE exige que “Las instituciones darán a los ciudadanos y a las asociaciones representativas, por los cauces apropiados, la posibilidad de expresar e intercambiar públicamente sus opiniones en todos los ámbitos de actuación de la Unión”; y el Art. 11.4 del TUE, de manera más concreta, regula lo que se denomina la “iniciativa ciudadana” en el procedimiento legislativo; es decir, la posibilidad de que los ciudadanos presenten textos que puedan convertirse en normas jurídicas de la Unión. Se exige, eso sí, que la iniciativa tenga el apoyo de “al menos un millón de ciudadanos de la Unión, que sean nacionales de un número significativo de Estados miembros” y que su trámite se realice a través de a la Comisión Europea.

Por otra parte, esta defensa y promoción de los valores y derechos fundamentales de la Unión se refiere tanto hacia el interior –con respecto a ella misma y sus instituciones, y con respecto a sus Estados miembros–, como a sus relaciones internacionales. Así, en lo que se refiere a este último ámbito, el Art. 3.5 del TUE establece que, en sus relaciones con el resto del mundo, “la Unión afirmará y promoverá sus valores e intereses y contribuirá a la protección de sus ciudadanos”. Principio que se reitera en varios preceptos más, tanto del TUE como del TFUE; entre ellos, el Art. 21.1 del TUE establece, con toda precisión y claridad, que “La acción de la Unión en la escena internacional se basará en los principios que han inspirado su creación, desarrollo y ampliación y que pretende fomentar en el resto del mundo: la democracia, el Estado de Derecho, la universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, el respeto de la dignidad humana, los principios de igualdad y solidaridad y el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas y del Derecho internacional”.

3. Los derechos de la Unión Europea

Pero, por si este cuadro definidor del contenido dogmático-normativo fundamental de la UE –sus valores y principios inspiradores– fuese insuficiente, la Unión decidió en el año 1999 dotarse de una Carta de Derechos Fundamentales propia, para completar su edificio constitucional. La decisión del Consejo Europeo de Colonia, de 3-4 de junio de 1999, que adoptó está importante iniciativa, resaltó el valor legitimador que la Carta tendría para la UE.

Consejo Europeo de Colonia, 1999

La salvaguardia de los derechos fundamentales es uno de los principios básicos de la Unión Europea y una condición indispensable para la legitimidad de la misma. El Tribunal Europeo de Justicia ha confirmado y configurado, con su jurisprudencia, la obligación de la Unión de velar por los derechos fundamentales. La evolución actual de la Unión exige la redacción de una Carta de derechos fundamentales que permita poner de manifiesto ante los ciudadanos de la Unión la importancia sobresaliente de los derechos fundamentales y su alcance.
(Consejo Europeo de Colonia, Conclusiones de la Presidencia, Colonia, 3 y 4 de junio de 1999, Anexo IV: Decisión del Consejo Europeo relativa a la elaboración de una Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, p. 43).

La intención, sin embargo, más allá de dotar a la Unión de un contenido complementario de legitimidad y de hacer evidentes a los ciudadanos sus propios derechos, para su mejor protección, era codificar en un texto legal –normativo– lo que hasta ese momento el Tribunal de Justicia de la Unión había venido considerando como meros principios generales del Derecho, inspiradores del Derecho comunitario y de su propia interpretación del mismo. Y ello no buscaba tanto el efecto jurídico-normativo –declarado– de la proclamación de ese código, como el efecto político de su adopción. La intención era, en este sentido, especificar el contenido dogmático de la UE, el contenido de sus valores y derechos fundamentales, enviando así una señal pública sobre lo que la UE era –es– en sustancia, más allá de las previsiones formales de los magros Tratados fundacionales. Señal que iba claramente dirigida a los Estados del centro y del Este de Europa que por aquellos años negociaban ya con la UE su acceso a la misma. Era como decir: esto es lo que realmente somos, y lo que esperamos que vosotros seáis, más allá de las condiciones económicas y de otro tipo establecidas en los Tratados, si queréis entrar en este club. La Unión volvía así a adoptar una estrategia similar a la que –como vimos– adoptó en los años setenta del siglo pasado, previendo el ingreso de Grecia, Portugal y España.

En realidad, esta exigencia de compromiso con los principios de reconocimiento, respeto y promoción de los derechos fundamentales había sido ya formulada en 1993, por el Consejo Europeo de Copenhague, como parte de lo que –a partir de entonces– se conoce como los “criterios de Copenhague”; es decir, las condiciones mínimas que todo Estado debe cumplir para poder ser reconocido como candidato a ser miembro de la Unión Europea. Así, la primera de estas condiciones es “que el país candidato haya alcanzado una estabilidad de instituciones que garantice la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y el respeto y protección de las minorías”. Se trataba, por tanto, de precisar cuáles eran esos derechos humanos en los que los miembros de la UE creían y que componían –componen– el sustrato ideológico de la Unión. Pues, efectivamente, la UE veía por entonces con cierta ansiedad –tanto en un sentido positivo, como en un sentido negativo– la entrada en su seno de doce nuevos Estados, cuyas tradiciones históricas, políticas y culturales, no se adecuaban mucho, en algunos casos, a aquéllas propias de los Estados ya miembros de la Unión. Y, lamentablemente –como veremos a continuación– la ansiedad o el temor a esa gran ampliación de la UE, se manifestó, en más de un caso, bien justificada. Hoy, esta exigencia previa de compromiso con el respeto de los valores de la Unión, mencionados en el Art. 2 del TUE, y con su efectiva promoción está, además, prevista en el Art. 49 del TUE, para poder entrar en la UE, como ya acabamos de ver, en párrafos anteriores.

La Carta fue redactada por una Convención especial, cuya composición y modo de funcionamiento fue decidida por el Consejo Europeo de Tampere, de 15-16 de octubre de 1999. La Convención culminó su trabajo el 2 de octubre de 2000 y, finalmente, la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE fue formalmente proclamada por los Presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, el 7 de diciembre de 2000, en Niza, con ocasión de la reunión del Consejo Europeo que tuvo lugar en aquella ciudad, del 7 al 10 de diciembre. Cuando se aprobó la Constitución europea de 2004, la Carta fue introducida en la misma como su Parte II, lo que significó que el fracaso de la Constitución de la UE arrastrase consigo a la propia Carta. Eso hizo que en las negociaciones que siguieron, y que terminaron en la formulación del Tratado de Lisboa, se decidiese también realizar una pequeña revisión de la Carta y su proclamación de nuevo como un texto independiente, separado de los Tratados.

La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDFUE), pues, aporta a la Unión no sólo la concreción normativa –positiva– de su fundamento dogmático, de sus valores, sino también, por ello mismo, una parte sustantiva de su estructura constitucional. Así, si bien no tiene la forma propia de un tratado, por la manera en cómo ha sido elaborada y proclamada, sí tiene, en cambio, el mismo valor jurídico-vinculante que los otros dos Tratados que constituyen la Unión. En este sentido, el Art. 6 del TUE establece que la Unión “reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo”, y le atribuye a esta Carta “el mismo valor jurídico que los Tratados”. Pero yendo más allá, el TUE establece también que la Unión “se adherirá al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales”, y que, además, los derechos fundamentales que garantiza el Convenio Europeo, y los que son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, “formarán parte del Derecho de la Unión como principios generales” (Art. 6 TUE). Con lo cual, la concreción normativa del fundamento dogmático de la Unión se extiende más allá incluso de las propias previsiones jurídicas de la Carta de 2007.

Por otra parte, el Art. 51 de la Carta se encarga de precisar cual es ese valor jurídico al que se refiere el Art. 6 del TUE, al establecer que las disposiciones de la Carta vinculan a las instituciones y organismos de la Unión, así como a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión y, por lo tanto, “éstos respetarán los derechos, observarán los principios y promoverán su aplicación, con arreglo a sus respectivas competencias y dentro de los límites de las competencias que los Tratados atribuyen a la Unión”. Previsión ésta que el Tribunal de Justicia de la Unión viene interpretando de una manera un poco más amplia que lo que el tenor literal del Art. 51 parece requerir, al permitir que sea el juez ordinario en cada caso quien aprecie si se está, o no, en el ámbito estricto de la aplicación del Derecho de la Unión.

Desde su proclamación formal, pues, la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE forma parte indisociable de la estructura constitucional de la Unión, con los dos tratados que la establecen y regulan –el Tratado de la Unión Europea y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea–, y dota a su estructura de valores de un contenido material concreto.

4. Los objetivos de la Unión Europea

Desde un punto de vista político-constitucional, los valores de la Unión, los derechos fundamentales, y los fines u objetivos de la UE componen un conjunto indisociable que podemos caracterizar como el contenido dogmático de la Unión; es decir, el elemento ideológico identificador de la UE. Son –como estableció el Consejo Europeo en 1973– parte sustantiva de la identidad de la UE, de la “Identidad Europea”. Sin embargo, en términos técnico-jurídicos, los valores, los derechos fundamentales, y los fines u objetivos de la UE son categorías diferentes que reciben en el Tratado de la Unión Europea un tratamiento diferenciado. Así, si bien los valores de la UE están recogidos en el Art. 2 del TUE, los fines u objetivos que persigue la UE están establecidos en el Art. 3 del TUE, en el cual se afirma que el primer objetivo de la UE es precisamente “promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos”. La formulación del Art. 3 del TUE es amplia y detallada, pero, en términos esquemáticos, podríamos concretar los fines u objetivos de la UE en cinco:

1) promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos;
2) establecer un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas;
3) establecer un mercado interior, con una economía social de mercado; lo que supone –en términos del propio Tratado–, combatir la exclusión y la discriminación social, fomentar la justicia y la protección sociales, fomentar la igualdad entre mujeres y hombres, la solidaridad entre las generaciones y la protección de los derechos del niño, procurar el pleno empleo y la mejora de la calidad del medio ambiente;
4) establecer una unión económica y monetaria cuya moneda es el euro; y
5) fomentar la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados miembros.

Por otra parte, el Tratado de Funcionamiento del Unión Europea (TFUE) establece un conjunto de lo que cabe denominar cláusulas transversales o principios determinantes, que deben inspirar la definición y ejecución de todas las políticas de la Unión. En este sentido, el TFUE establece que, en todas sus acciones, la Unión debe fijarse como objetivo “eliminar las desigualdades entre el hombre y la mujer y promover su igualdad” (Art. 8 TFUE); promover “un nivel de empleo elevado, con la garantía de una protección social adecuada, con la lucha contra la exclusión social y con un nivel elevado de educación, formación y protección de la salud humana” (Art. 9 TFUE); luchar “contra toda discriminación por razón de sexo, raza u origen étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual” (Art. 10 TFUE); la protección del medio ambiente y el fomento de un desarrollo sostenible (Art. 11 TFUE); la protección de los consumidores (Art. 12 TFUE); el bienestar de los animales (Art. 13 TFUE); la efectividad de los servicios de interés económico general (Art. 14 TFUE); el principio de apertura en la actuación de las instituciones, órganos y organismos de la Unión (Art. 15 TFUE); y el respeto de las comunidades religiosas y de las organizaciones filosóficas y no confesionales (Art. 17 TFUE).

5. La protección de los valores y derechos de la Unión Europea

En línea con esta distinción técnico-jurídica, los valores, los derechos fundamentales, y los fines u objetivos de la UE son ámbitos normativos diferentes, que reciben una protección diferenciada, con remedios procesales distintos:

a) Por un lado, los valores fundamentales de la UE, tal y como están establecidos en el Art. 2 del TUE; es decir, el respeto de la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de Derecho y el respeto de los derechos humanos, y
b) por otro lado, los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, tal y como lo establece el Art. 6 del TUE. Derechos a los que deben añadirse los previstos en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, del Consejo de Europa, de 1950, cuando la UE se adhiera al mismo, en cumplimiento de la previsión del párrafo 2º del mismo Art. 6 del TUE.

Además, forman parte también de este conjunto de derechos subjetivos, aunque el Art. 6 del TUE no los mencione de manera expresa, los demás derechos que figuran regulados de manera dispersa en los Tratados, algunos de los cuales son también regulados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE (así, por ejemplo, la igualdad y la no discriminación –Arts. 2, 3, 9 TUE; Arts. 8, 18, 19, 157 TFUE–; los derechos de participación y representación –Arts. 10, 11 TUE–; la libre circulación de trabajadores y el derecho de establecimiento –Arts. 45-55 TFUE–; los derechos de ciudadanía –la “ciudadanía de la Unión”, Arts. 20-24 TFUE–; e, incluso, la iniciativa legislativa popular –Art. 11.4 TUE; Art. 24 TFUE–). En todo caso, se llegue a producir esa adhesión, o no, al Convenio Europeo, los derechos fundamentales contenidos en el mismo, así como los que son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, son vinculantes como principios generales del Derecho de la Unión, de los cuales forman parte, según lo que establece el Art. 6.3 del TUE.

a) Los valores enunciados en el Art. 2 del TUE tienen valor político; inspiran y determinan la actuación general de los Estados, que no pueden vulnerarlos. Por ello, para su protección, el TUE establece un mecanismo especial, de carácter político –no jurisdiccional–, previsto en su Art. 7. Este mecanismo se subdivide en dos procedimientos diferenciados que, en realidad, no son necesariamente dos momentos o tratamientos consecutivos de un mismo problema. Así, i) por un lado, este procedimiento se sustancia en el seno del Consejo –a propuesta de un tercio de los Estados miembros, del Parlamento Europeo, o de la Comisión– cuando se trate de la existencia de “un riesgo claro de violación grave” de los valores de la Unión por parte de un Estado miembro. La decisión del Consejo a este respecto –que supone sólo la mera constatación formal de la existencia de ese riesgo de violación de los valores de la UE– está muy restringida: requiere que voten a favor de la misma cuatro quintas partes de los miembros del Consejo y la aprobación previa del Parlamento Europeo; además, claro es, de la exigencia de oír al Estado en cuestión antes de adoptar la decisión. No se especifica cuáles hayan de ser las consecuencias jurídico-políticas de esa constatación formal del “riesgo claro de violación grave”, más allá de dirigir “recomendaciones” al Estado en cuestión y de hacer un seguimiento posterior de la situación (Art. 7.1 TUE). Y ii) por otro lado, este procedimiento se sustancia en el seno del Consejo Europeo –a propuesta de un tercio de los Estados miembros o de la Comisión– cuando se trate de “una violación grave y persistente” de los valores de la Unión por parte de un Estado miembro (Art. 7.2 TUE). Pero, una vez más, la decisión a este respecto está muy restringida: la mera constatación formal del hecho de la violación requiere el voto unánime de los miembros del Consejo Europeo y la aprobación previa del Parlamento Europeo; además de escuchar previamente las observaciones que quiera hacer el Estado en cuestión. Una vez hecha esta constatación formal por parte del Consejo Europeo de la “violación grave y persistente” de los valores de la Unión, el Consejo podrá decidir, por mayoría cualificada, la sanción que quiera imponer al Estado violador; sanción que puede suponer la suspensión de determinados derechos derivados de la aplicación de los Tratados, incluida la suspensión del derecho de voto en el Consejo (Art. 7.3 TUE).

Dada la extrema dificultad de que el procedimiento del Art. 7 del TUE pueda ser plenamente operativo, por las elevadas mayorías exigidas para activar cada uno de sus dos apartados –cuatro quintas partes de los miembros del Consejo en el caso de “riesgo claro de violación grave”, y unanimidad de los miembros del Consejo Europeo en el caso de “violación grave y persistente” de los valores de la Unión–, la UE ha venido diseñando en los últimos años otra serie de mecanismos que permitirían sancionar a los Estados incumplidores o vulneradores de los valores previstos en el Art. 2 del TUE. En realidad, en los últimos años, el valor que ha pasado a ocupar el primer lugar en la lista de preocupaciones del UE es el Estado de Derecho. Y ello, por un doble motivo: primero, porque el surgimiento y la llegada al poder de partidos populistas y nacionalistas de extrema derecha en varios Estados del Este de Europa –notoriamente en el caso de Polonia y de Hungría– ha llevado a la realización en esos países de políticas autoritarias, claramente restrictivas de los derechos fundamentales –igualdad, libertad de prensa, etc.– y limitadoras de la autonomía del poder judicial. Y, segundo, porque el valor “Estado de Derecho” encierra en sí mismo una concepción del ordenamiento jurídico-político de la sociedad que engloba los principios de democracia, respeto de los derechos fundamentales, separación de poderes, limitación del poder ejecutivo, e independencia del poder judicial. Consiguientemente, se puede decir que la defensa del Estado de Derecho supone en sí misma la defensa conjunta de todos los valores enunciados en el Art. 2 del TUE.

¿Qué es el Estado de Derecho?

El Estado de Derecho está consagrado en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea como uno de los valores en los que se fundamenta la Unión. En un Estado de Derecho, todos los poderes públicos actúan siempre dentro de los límites fijados por la ley, de conformidad con los valores de la democracia y los derechos fundamentales, y bajo el control de órganos jurisdiccionales independientes e imparciales. El Estado de Derecho engloba, entre otros principios, el de legalidad, que implica un proceso legislativo transparente, democrático, pluralista y sujeto a rendición de cuentas; de seguridad jurídica, que prohíbe el ejercicio arbitrario del poder ejecutivo; de tutela judicial efectiva por parte de órganos jurisdiccionales independientes e imparciales y control judicial efectivo, lo que incluye la protección de los derechos fundamentales; de separación de poderes; y de igualdad ante la ley. Estos principios han sido reconocidos por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

(Comisión Europea, Comunicación de la Comisión, Reforzar en mayor medida el Estado de Derecho en la Unión. Situación y posibles próximas etapas, Bruselas, COM(2019) 163 final, 3.4.2019).

Entre estos mecanismos, tres de ellos merecen ser destacados aquí. En primer lugar, el mecanismo denominado “Marco del Estado de Derecho”, que fue establecido por la Comisión Europea, mediante la Comunicación Un nuevo marco de la UE para reforzar el Estado de Derecho, de 11 de marzo de 2014 (COM(2014) 158 final). Este mecanismo lo que trata de hacer es establecer un diálogo con el Estado infractor, del que se derivan una serie de dictámenes y recomendaciones de la Comisión que el Estado en cuestión ha de aplicar, y sólo en el caso de que se niegue a hacerlo, podrá la Comisión entonces activar el procedimiento del Art. 7 del TUE. El objetivo es, por tanto, evitar la aparición de una amenaza sistémica para el Estado de Derecho, que, de producirse, requeriría el procedimiento del Art. 7 del TUE. Se trata, pues, de un procedimiento preventivo, que trata de evitar que se llegue a la activación del mecanismo del Art. 7 del TUE.

En segundo lugar, el Informe sobre el Estado de Derecho, establecido también por la Comisión, mediante la Comunicación Refuerzo del Estado de Derecho en la Unión. Propuesta de actuación, de 17 de julio de 2019 (COM(2019) 343 final). El Informe Anual sobre el Estado de Derecho es también un instrumento preventivo cuyo objetivo es analizar los principales cambios producidos en este terreno, tanto en el ámbito de la UE, en términos generales, como en cada Estado miembro. El Informe centra su análisis en cuatro pilares: los sistemas judiciales y su independencia; la lucha contra la corrupción; la libertad y el pluralismo de los medios de comunicación; y otras cuestiones institucionales, incluidos los controles y equilibrios constitucionales. A diferencia de los otros instrumentos, el Informe sobre el Estado de Derecho no busca sancionar las infracciones que se puedan producir en el terreno del Estado de Derecho, sino más bien poner en evidencia las deficiencias y problemas existentes a efectos de que –al mismo tiempo que sirven de denuncia pública– puedan ser corregidos. El primer Informe fue publicado el 30 de septiembre de 2020, y el segundo el 20 de julio de 2021.

Y, en tercer lugar, merece ser destacado el mecanismo que se establece en el Reglamento 2020/2092 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2020, sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión. Este mecanismo, quizá el más contundente y operativo de los tres, es el resultado de las difíciles negociaciones que tuvieron lugar en el marco general de la UE y que permitieron aprobar el plan de recuperación y resiliencia de la UE para poder superar la grave crisis económica y social causada por la pandemia Covid-19: el plan “New Generation EU” y el nuevo marco financiero plurianual 2021-2027. Como culminación de esas negociaciones, el Consejo Europeo de 21 de julio de 2020, decidió que los intereses financieros de la Unión debían ser protegidos de conformidad con los principios generales consagrados en los Tratados, en particular los valores establecidos en el Art. 2 del TUE, y, por lo tanto, condicionar el desembolso de las cantidades correspondientes al respeto de esos valores por parte de los Estados miembros. El mecanismo –en términos muy breves– supone que la Comisión puede apreciar las infracciones que se puedan cometer por los Estados miembros y llevar el caso al Consejo, quien será el que decida la sanción correspondiente, por mayoría cualificada. La sanción puede implicar la suspensión o la supresión del desembolso –total o parcial– de pagos, la interrupción de programas, la prohibición de contraer nuevos compromisos, y otras medidas de similar carácter.

En definitiva, pues, el “remedio político” del Art. 7 del TUE, no agota todas las posibilidades de actuación de la UE frente a los Estados vulneradores de los valores enunciados en el Art. 2 del TUE y cabe también la utilización de otros mecanismos. Entre ellos, desde luego, la utilización del recurso ordinario por incumplimiento del Derecho de la Unión ante el Tribunal de Justicia de la UE (Art. 258 del TFUE).

b) Los derechos y libertades enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, de acuerdo con lo previsto en el Art. 6 del TUE, y en tanto que derechos subjetivos, están sujetos a protección jurisdiccional. Esta protección jurisdiccional es diferente, en función de quién sea la entidad vulneradora y de cuál sea el contenido material del precepto vulnerado: principios, o derechos fundamentales propiamente dichos. Así, los actos vulneradores de derechos fundamentales contenidos en la Carta producidos por las propias instituciones de la Unión pueden ser objeto de recurso de nulidad ante el TJUE, por “violación de los Tratados” (Art. 263 TFUE, en relación con Art. 6.1 TUE). Los actos vulneradores de los derechos fundamentales de la UE producidos por los Estados miembros, en aplicación del Derecho europeo, son recurribles ante los tribunales ordinarios de los Estados. Y, en fin, las disposiciones de la Carta que contengan principios sólo podrán ser alegadas ante un juez en la medida en que sean aplicadas por actos legislativos o ejecutivos de las instituciones de la Unión, o de los Estados miembros cuando apliquen el Derecho de la Unión, y en lo que se refiere al control de legalidad de dichos actos, tal y como establece el Art. 52.5 de la Carta.

En definitiva, pues, la UE es una unión de valores y derechos. Derechos y valores de contenido material preciso, los cuales siendo, como son, parte sustantiva fundamental –dogmática e identitaria– de la estructura constitucional de la Unión, no tienen sólo un valor meramente declarativo –indicativo–, sino que tienen también un valor verdaderamente jurídico –vinculante–; lo cual permite, no sólo sancionar a los Estados incumplidores, sino también su exigencia jurisdiccional por parte de los ciudadanos y la declaración de nulidad de los actos vulneradores por parte del Tribunal de Justicia.