Las políticas de la UE y su reflejo en el presupuesto
1. El presupuesto comunitario
Antes del comienzo de cada legislatura de la Comisión Europea y del Parlamento Europeo, el Consejo Europeo establece las prioridades políticas de la Unión Europea (UE) que conforman su agenda estratégica para los próximos 5 años. Estas prioridades, que concretan los principales retos políticos, económicos y sociales con que se enfrentan la UE y sus ciudadanos, definen a grandes rasgos las principales políticas de la UE y sus actuaciones. Para el periodo actual, la Agenda Estratégica de la UE para 2019-2024 establece cuatro prioridades principales: proteger a los ciudadanos y las libertades; desarrollar una base económica fuerte y vibrante; construir una Europa climáticamente neutra, verde, justa y social; y promover los intereses y valores europeos en el escenario mundial.
Estas prioridades tienen su reflejo en el presupuesto de la UE. De hecho, el presupuesto europeo garantiza la financiación de los programas y acciones de todas las políticas de la UE que van desde la agricultura, el desarrollo de las zonas rurales y la protección del medio ambiente hasta la protección de las fronteras exteriores y la promoción de los derechos humanos, la investigación, la empresa y el espacio.
El presupuesto de la UE ha evolucionado siempre según las necesidades de la UE, respondiendo a los cambios de los contextos político, social y económico. Desde 1988, la UE funciona con los llamados presupuestos a largo plazo, también denominados Marcos Financieros Plurianuales (MFP).
Los presupuestos a largo plazo proporcionan un marco estable con el fin de: i) ajustar el gasto a las prioridades políticas de la UE, ii) aumentar la previsibilidad de las finanzas de la UE, iii) garantizar la disciplina presupuestaria y iv) facilitar la adopción del presupuesto anual de la UE.
Los presupuestos anuales de la UE se establecen dentro de los límites marcados por el MFP e incluyen todos los gastos e ingresos de la UE para un determinado ejercicio. En la práctica, se presupuestan por debajo de esos límites máximos con el fin de dejar margen de maniobra para necesidades imprevistas. En todos los presupuestos anuales de la UE, los ingresos y los gastos de la UE deben estar siempre equilibrados. En el procedimiento presupuestario intervienen La Comisión, el Consejo y el Parlamento que establecen el presupuesto conjuntamente. La Comisión presenta un proyecto de presupuesto al Consejo y el Parlamento. Estos pueden modificarlo y, si no hay acuerdo, tratan de alcanzar un compromiso.
Aunque la Comisión es responsable en última instancia de cómo se asigna el presupuesto de la UE, los países miembros gestionan el 80% de los fondos. En caso de pago indebido, la Comisión colabora con los Estados implicados con el fin de recuperar el dinero. Para garantizar la transparencia, existe un registro público de las empresas y organizaciones que reciben financiación de la UE.
El presupuesto europeo a largo plazo para el periodo actual, 2021-2027, ha cambiado respecto a MFP precedentes. En el marco actual se establece un nuevo equilibrio entre las prioridades de gasto. La política de cohesión y la política agrícola común, en tanto que siguen desempeñando un papel esencial en la configuración del futuro de Europa, siguen recibiendo una financiación significativa. No obstante, se van actualizando para garantizar que contribuyen de la mejor forma posible a la recuperación económica de Europa y a los objetivos ecológicos y digitales de la UE. Así, las prioridades tradicionales se van complementando y modernizando con las nuevas prioridades, entre las que destaca una mayor ambición en los ámbitos del clima y el medio ambiente, y con la evolución de las realidades económicas y sociales. Por primera vez en la historia, el porcentaje de los fondos que se destinan a las prioridades nuevas y reforzadas (en conjunto) es ligeramente mayor (31,9%) que el de la política agrícola común (30,9%) o la política de cohesión (30,4%).
Esta actualización de prioridades se observa, entre otros, en dos aspectos principales:
- Más del 50 % del importe total del presupuesto apoyará la modernización de la UE a través de políticas que incluyan investigación e innovación, clima y transiciones digitales y recuperación y resiliencia.
- El 30 % del presupuesto se destinará a la lucha contra el cambio climático (la proporción más alta de la historia en el presupuesto europeo). Se presta también especial atención a la protección de la diversidad biológica y a las cuestiones relacionadas con el género.
2. Marco Financiero Plurianual 2021-2027 y Next Generation EU. Financiación y programas de gasto
Tras la aprobación del Parlamento Europeo el 16 de diciembre de 2020, el Consejo adopta el Reglamento por el que se establece el MFP de la UE para el periodo 2021-2027. En este marco se ha establecido un paquete 1.8 billones de euros que combina el MFP para dicho periodo (1.074 billones de euros) que permitirá dirigir la transición hacia una Europa moderna y sostenible, con el instrumento de recuperación, Next Generation EU (NGEU) para ayudar a reparar los daños económicos y sociales causados por la pandemia del coronavirus (750 millones de euros).
Gasto Unión Europea 2021-2017
¿Cómo se financia el presupuesto a largo plazo de la UE y el NGEU?
El presupuesto a largo plazo de la UE se financia a través de los recursos habituales del presupuesto europeo:
Folleto explicativo del Marco Financiero Comunitario 2021-2017
Recursos propios tradicionales
Con la supresión de los gravámenes sobre el azúcar en 2017, los derechos de aduana aplicados a las importaciones procedentes de fuera de la UE son los únicos recursos propios tradicionales del presupuesto de la UE. Se crearon en 1970 y en la actualidad, estos recursos suponen alrededor del 13% de los ingresos en concepto de recursos propios.
Recurso propio basado en el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA)
Consiste en transferir a la UE un porcentaje del IVA que recaudan los Estados miembros. Este recurso no se empezó a recaudar hasta la armonización de los sistemas de IVA de los Estados miembros en 1979. El recurso del IVA supone ahora un porcentaje de los ingresos en concepto de recursos propios similar al de los recursos propios tradicionales (11%).
Recurso propio basado en la Renta Nacional Bruta (RNB)
Este recurso consiste en la transferencia, por parte de los Estados miembros, de un porcentaje uniforme de su RNB que se fija cada año en el marco del procedimiento presupuestario. En principio solo se recaudaba si el resto de los recursos no eran suficientes, pero en la actualidad financia el grueso del presupuesto de la UE. Desde finales de la década de los noventa, el recurso propio basado en la RNB se ha triplicado y representa alrededor del 65% de los ingresos en concepto de recursos propios.
Otros ingresos y saldo del ejercicio anterior
También constituyen ingresos los tributos con que se grava el sueldo de los funcionarios de la Unión, las contribuciones a determinados programas de la UE por parte de terceros países y las multas impuestas a las empresas cuando se constata que han incumplido la normativa en materia de competencia u otras normas.
Además, el saldo de cada ejercicio, en caso de excedente, se consigna como ingreso en el presupuesto del año siguiente. Estos otros ingresos, los saldos y los ajustes técnicos suponen en torno a un 11 % de los ingresos totales.
Ingresos totales de la UE en 2019. 2019 es el último año para el que la Comisión Europea ofrece información estadística sobre ingresos y gastos de la UE (EU expenditure and revenue 2014-2020 | European Commission)
La evolución económica reciente plantea un desafío para las autoridades nacionales fiscales y estadísticas a la hora de medir el RNB con precisión. En particular, la desmaterialización de muchos servicios, la rápida propagación del comercio electrónico, el creciente peso de los activos intangibles y las grandes y rápidas fluctuaciones de las inversiones de capital extranjero plantean desafíos significativos en este frente.
Además, para garantizar un reparto justo de la carga entre los Estados miembros y volver a la función de equilibrio del recurso propio basado en la RNB, la Comisión, el Parlamento Europeo y el Consejo trabajarán juntos para introducir nuevos recursos propios para el presupuesto de la UE. Además de simplificar los recursos propios existentes, la necesidad de introducir nuevos recursos ha estado en el programa de la UE durante mucho tiempo.
En este sentido, a partir del 1 de enero de 2021, se ha introducido como fuente de ingresos del presupuesto de la UE una nueva contribución nacional basada en los residuos de envases de plástico no reciclados lo que incentivaría reducir la utilización de plásticos de un solo uso, fomentaría el reciclaje y potenciaría la economía circular.
Para financiar la recuperación, la UE obtendrá préstamos en los mercados a costes más favorables que muchos Estados miembros y redistribuirá los importes. Se ha establecido una hoja de ruta hacia nuevas fuentes de ingresos que ayuden a reembolsar los préstamos:
Nuevos ingresos. Junio 2021
La Comisión presentará, a más tardar en junio de 2021, propuestas sobre fuentes de ingresos vinculadas a:
Un mecanismo de ajuste en frontera de las emisiones de carbono.
Un impuesto/gravamen digital.
El régimen de comercio de derechos de emisión de la UE.
Nuevos ingresos. Junio 2024
A más tardar en junio de 2024, la Comisión propondrá nuevas fuentes de ingresos, tales como:
Un impuesto sobre las transacciones financieras.
Una contribución financiera vinculada al sector empresarial.
Una nueva base imponible común del impuesto sobre sociedades.
Las nuevas fuentes de ingresos ayudarán a pagar la deuda conjunta contraída por los países de la UE para financiar la recuperación de la UE tras el impacto de la pandemia de la Covid-19. Sin nuevos recursos propios, el dinero de recuperación prestado tendría que reembolsarse a través de nuevas reducciones a los programas de la UE y/o mayores contribuciones basadas en la RNB de los Estados miembros. El Parlamento quiere asegurarse de que la carga no recaiga sobre el contribuyente, sino sobre los gigantes tecnológicos, los evasores de impuestos, los grandes contaminadores extranjeros y otros que actualmente no pagan una parte justa.
La reforma también asegurará que las prioridades de la UE, como el Pacto Verde Europeo y la transformación digital, estén mejor reflejadas en la financiación del presupuesto. Además, los nuevos recursos propios apoyarán el funcionamiento del mercado interior y reducirá la dependencia de las contribuciones nacionales basadas en el PIB.
3. Programas de gasto en el presupuesto a largo plazo de la UE (2021-2027)
El presupuesto europeo a largo plazo para el periodo 2021-2027 abarca siete áreas de gasto o ejes de actuación de las políticas de la EU. Este presupuesto proporciona el marco para la financiación de casi cuarenta programas de gasto de la UE en los próximos siete años. La mayor parte de los fondos se dedicarán a impulsar el crecimiento y el empleo y a reducir las disparidades económicas entre regiones de la UE. Otra gran parte se destina a agricultura, desarrollo rural, pesca y protección del medio ambiente. Entre las demás áreas de gasto, destaca la lucha contra el terrorismo, la delincuencia organizada y la inmigración ilegal.
Todos los importes en miles de millones de euros a precios constantes de 2018.
Los programas de gasto incluidos en las categorías del MFP son los siguientes:
1. Mercado Único, Innovación y Economía Digital
En aras de conseguir un crecimiento económico sostenible, es imprescindible la inversión en investigación, innovación, transformación digital, infraestructuras estratégicas y mercado único. Los programas incluidos en esta rúbrica permiten abordar desafíos como la descarbonización y el cambio demográfico, impulsando además la competitividad de las empresas. Ejemplos:
- Programa europeo de investigación Horizon Europe para financiar investigaciones en salud, resiliencia, transiciones verdes y digitales.
- InvestEU movilizará la inversión pública y privada a través de una garantía presupuestaria de la UE. Además, proporcionará asesoramiento técnico y conectará a los inversores mundiales.
- El Programa del Mercado Único para proteger a los consumidores y favorecer el crecimiento de las pequeñas y medianas empresas (PYME) de Europa.
El nuevo programa espacial de la UE para fomentar una industria espacial fuerte e innovadora garantizando que la UE siga siendo líder mundial en el ámbito espacial.
2. Cohesión, Resiliencia y Valores
El objetivo de los programas incluidos en esta categoría es reforzar la cohesión entre los Estados miembros de la UE promoviendo el desarrollo territorial sostenible. Además, a través de la inversión en jóvenes, la salud y las acciones para proteger los valores de la UE, se busca hacer a Europa más resistente a los desafíos a los que se enfrentará el continente. En esta partida también se incluyen el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y REACT-UE, los dos principales programas de Next Generation EU. Ejemplos:
- El Fondo Social Europeo+ (FSE+) apoyará el empleo juvenil, la cualificación de los trabajadores y la reducción de la pobreza.
- El nuevo programa Erasmus+ seguirá creando oportunidades para la educación, la formación y la movilidad de los jóvenes.
- El programa RescEU seguirá protegiendo a las personas de los desastres, gestionando los riesgos derivados de las emergencias y garantizando la resiliencia a nivel de la UE.
El nuevo programa REACT-UE como respuesta inmediata al brote de coronavirus proporcionará fondos rápidamente a las regiones y Estados miembros más afectados por la crisis para contribuir a una recuperación verde, digital y resiliente de la economía.
3. Recursos Naturales y Medio Ambiente
Parte de los programas de esta categoría de gastos apoyan los sectores agrícola y pesquero de Europa. Otros programas se dedican exclusivamente a los objetivos medioambientales y climáticos de la UE.
- Se modernizará la Política Agrícola Común (PAC) para que el mercado único de productos agrícolas en la UE sea más sostenible.
- El programa LIFE financiará proyectos vinculados a la naturaleza, el agua, el aire, la mitigación del cambio climático y la adaptación para mejorar la calidad de vida de la UE.
- Un Fondo de Transición Justa ayudará a las regiones más vulnerables que consumen carbón y carbono a abordar los costes económicos y sociales de la transición climática con el objetivo de alcanzar la neutralidad climática en la UE para 2050.
4. Migración y Gestión fronteriza
Se incrementará el apoyo para reforzar las fronteras UE, salvaguardar el sistema de asilo dentro de la UE y se reforzará el apoyo a los Estados miembros para intensificar la gestión y la integración de los migrantes. Ejemplos:
- Fondo reforzado de asilo y migración para desarrollar una política común de asilo y migración, y garantizará rendimientos efectivos.
- El Fondo Integrado de Gestión de Fronteras que proporciona apoyo financiero a los Estados miembros y salvaguarda la libre circulación de personas dentro de la UE.
5. Seguridad y Defensa
Esta partida incluye programas que refuerzan la seguridad de los ciudadanos europeos, mejoran las capacidades de defensa de Europa y proporcionan los instrumentos para responder a las crisis. Ejemplos:
- Fondo de Seguridad Interior para desarrollar redes y sistemas comunes de cooperación eficiente entre las autoridades nacionales.
- Garantizar la seguridad nuclear en Europa.
- El Fondo Europeo de Defensa para apoyar la innovación y desarrollar tecnología y productos de defensa de última generación.
6. Vecindad y el Mundo. Una Europa Global
Estos programas invierten en la acción exterior de la UE, en los países en desarrollo y en el resto del mundo. Gracias a esta financiación, la UE puede mantener y reforzar su papel de actor mundial, al tiempo que sigue siendo, junto con sus Estados miembros, el principal donante mundial de desarrollo y ayuda humanitaria (desastres naturales, coronavirus y otras enfermedades infecciosas, conflictos y la crisis mundial de refugiados)
7. Administración Pública Europea
Esta partida abarca principalmente los gastos administrativos de todas las instituciones de la UE, así como las pensiones de los funcionarios jubilados de la UE. La administración pública europea desempeña un papel crucial en ayudar a la UE a cumplir sus prioridades y a aplicar políticas y programas de interés común europeo.
Principales programas y fondos en el MFP 2021-2017
(en billones de euros a precios de 2018)
4. ¿Qué es el Next Generation EU?
El NGEU es un instrumento de recuperación temporal de 750 000 millones de euros, que se canalizará a través del presupuesto a largo plazo de la UE, concretamente en los años 2021-2023. Ayudará a reparar los daños económicos y sociales inmediatos causados por la pandemia de coronavirus, iniciará la recuperación y se preparará para un futuro mejor para las próximas generaciones. El dinero de NGEU se invertirá en varios programas y se distribuirá a los Estados miembros y beneficiarios a través de subvenciones (390 000 millones de euros) y préstamos (360 000 millones de euros).
Distribución del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia dentro de NextGenerationEU
(millones de euros, precios constantes de 2018)
La mayor parte del NGEU se gastará a través del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia que es un apoyo financiero a gran escala tanto a las inversiones públicas como a las reformas, en particular en proyectos verdes y digitales. La ayuda se concederá en forma de préstamos (360.000 millones de euros) y subvenciones (312.500 millones de euros). Estas últimas se distribuirán entre los Estados Miembros en dos tramos: un 70% inicial desembolsado en el período 2021-2022 en base a indicadores económicos previos a la emergencia sanitaria (desempleo entre 2015-2019, PIB per cápita y población) y el 30% restante repartido en 2022 para el período 2023-2024 en función de la evolución de la economía hasta ese año (evolución del PIB en 2020 y 2021, así como PIB per cápita y población). Para recibir este apoyo, los Estados miembros deben presentar planes de recuperación y resiliencia a la Comisión, donde explican cómo gastarán el dinero. El dinero se desembolsará tras la consecución de hitos y objetivos a los que los propios Estados miembros se han comprometido.
