Artículo 2
La Comisión tendrá por misión promover […] un desarrollo harmonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas, un alto nivel de empleo y de protección social, la igualdad entre el hombre y la mujer, […], un alto nivel de protección del medio ambiente, la elevación del nivel y de la calidad de vida, la cohesión económica y social y la solidaridad entre los Estados miembros.
1. ¿Política regional o política de cohesión?
En 1957 el Tratado de Roma con el que se pone en marcha la Comunidad Económica Europea (CEE) recoge en su artículo 2 la idea de solidaridad. Esta implica que todos los territorios de la Unión Europea van juntos en sus políticas comunes, objetivos y desarrollo en el proyecto europeo, que no sólo es económico sino también político. En este artículo ya hay algunos conceptos que después se ampliarán y que veremos plenamente desarrollados con la política de cohesión económica, social y territorial, tal como lo recoge el Tratado de Lisboa (2009).
Durante los años 60 Europa conoció una fuerte recuperación económica derivada de la reconstrucción tras el final de la Segunda Guerra Mundial. No obstante, algunas regiones tenían un crecimiento menor y sus empresas necesitaban ayudas extras. Se empieza a hablar de regiones desfavorecidas, es decir, aquellas que no llegan a la media de la Unión, entonces todavía CEE.
En los años 70 la crisis económica de 1973 (“Crisis del petróleo”) y la adhesión de tres nuevos Estados miembros ‒Dinamarca, Reino Unido e Irlanda‒ incrementan las diferencias entre las regiones ricas y las regiones desfavorecidas. Es entonces cuando se empieza a hablar de política regional, y de la necesidad de establecer una fuente de financiación exclusiva, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER).
La adhesión de otros tres países, en este caso mediterráneos, ‒Grecia (1981), España y Portugal (1986) ‒ obliga a replantear la política regional. Se habla de países pobres, o países de cohesión.
En la política regional el paso definitivo se da en 1986 con la firma del Acta Única Europea, cuando, entre otras políticas nuevas, se incluye la de cohesión económica y social. Esa nueva política necesitaba una financiación adecuada con nuevos principios. Había que adaptar la política regional y la política social al objetivo de la cohesión y al nuevo mapa de la CEE con doce Estados miembros.
Fue Jacques Delors (presidente de la Comisión Europea entre 1985 y 1995), quien realizó la reforma necesaria con el conocido como «Paquete Delors I» en 1988. Las regiones menos desarrolladas son el principal objetivo y su financiación se incluye en un presupuesto plurianual, es decir, hay un plan que se desarrollará en varios años. En la nueva política de cohesión participan no solo las instituciones europeas, sino también las autoridades nacionales y subnacionales. En el caso de España, tanto las Comunidades Autónomas como las Entidades Locales puede contribuir a diseñar las políticas regionales que más les beneficien.
Con esta reforma se inicia una forma de reforzar la cohesión. En 2009, con el Tratado de Lisboa, a la cohesión económica y social se suma la cohesión territorial. El territorio siempre había sido importante en el diseño de las política regionales, pero ahora ocupa un lugar principal.
Nuevos principios
- Concentración en un número limitado de objetivos con especial atención a las regiones menos desarrolladas.
- Programación plurianual basada en el análisis, la planificación estratégica y la evaluación.
- Adicionalidad, asegurando que los Estados miembros no sustituyan los gastos nacionales por los de la UE.
- Asociación en el diseño y la ejecución de programas que reúnan a actores nacionales, subnacionales y de la UE, incluidos los interlocutores sociales y las organizaciones no gubernamentales, asegurando la responsabilización y la transparencia de las intervenciones.
Europa no se construirá en un día ni sin tropiezos. Nada duradero se realiza de forma fácil. Sin embargo ya está en marcha. […]. Pero sobre todo, más allá de las instituciones y en respuesta a una aspiración profunda de los pueblos, la idea de Europa, el espíritu de solidaridad comunitario se han enraizado.
Cohesión Territorial
Cada territorio con sus características geográficas, sociales y económicas adaptará las políticas regionales que se definan en la Unión Europea. Se busca tanto el desarrollo urbano como rural.
Fue Jacques Delors (presidente de la Comisión Europea entre 1985 y 1995), quien realizó la reforma necesaria con el conocido como «Paquete Delors I» en 1988. Las regiones menos desarrolladas son el principal objetivo y su financiación se incluye en un presupuesto plurianual, es decir, hay un plan que se desarrollará en varios años. En la nueva política de cohesión participan no solo las instituciones europeas, sino también las autoridades nacionales y subnacionales. En el caso de España, tanto las Comunidades Autónomas como las Entidades Locales puede contribuir a diseñar las políticas regionales que más les beneficien.
Con esta reforma se inicia una forma de reforzar la cohesión. En 2009, con el Tratado de Lisboa, a la cohesión económica y social se suma la cohesión territorial. El territorio siempre había sido importante en el diseño de las política regionales, pero ahora ocupa un lugar principal.
¿Qué instrumentos de financiación existen?
2. Fondos estructurales y de inversión
La financiación de la política de cohesión se organiza a través de varios fondos. Cada uno de ellos tiene una función concreta, pero en algunas ocasiones colaboran para que su acción pueda ser más eficiente.
En la actualidad los Fondos Estructurales y de Inversión (Fondos EIE) son los siguientes:
Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER)
Se creó en 1975 y fomenta el desarrollo equilibrado en las distintas regiones de la UE. Es el más importante junto con el Fondo de Cohesión en cuanto a capacidad de financiación. Incluye la Cooperación Territorial Europea (CTE), más conocida como Interreg, que es el marco para que puedan aplicarse acciones conjuntas e intercambios de ideas y políticas entre autoridades nacionales, regionales y locales de diferentes Estados miembros. El objetivo general de la Cooperación Territorial Europea (CTE) es promover un desarrollo económico, social y territorial armonioso de la Unión en su conjunto.
Cooperación territorial europea
INTERREG se basa en tres líneas de cooperación: transfronteriza (Interreg A), transnacional (Interreg B) e interregional (Interreg C).
Desde 1990 ha habido cinco períodos de programación de Interreg:
INTERREG I (1990-1993) – INTERREG II (1994-1999) – INTERREG III (2000-2006) – INTERREG IV (2007-2013) – INTERREG V (2014-2020).
Fondo Social Europeo (FSE)
Se creó con el Tratado de Roma en 1957 y desde entonces apoya proyectos relacionados con el empleo en toda Europa e invierte en el capital humano europeo (trabajadores, jóvenes y demandantes de empleo).
¿Cuánto invierte el FSE en tu país?
La web del Fondo Social Europeo nos ofrece la posibilidad de poder localizar los proyectos financiados en nuestra Comunidad Autónoma y en su municipio.
Fondo de Cohesión (FC)
Se creó en 1994 y financia proyectos de transporte, en particular los proyectos prioritarios de interés europeo y los incluidos en el Instrumento de Interconexión para Europa, y de medio ambiente. En este caso son proyectos relacionados con energía o transporte, pero tienen que beneficiar al medio ambiente.
Son beneficiarios los países cuya renta nacional bruta (RNB) per cápita sea menor que el 90% de la media de la UE. En 2014-2020, estos países han sido Bulgaria, Chequia, Chipre, Croacia, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Grecia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Portugal y Rumanía.
Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER)
Se centra en la resolución de problemas específicos de las zonas rurales de la UE. Sus objetivos son:
- Fomentar la competitividad agrícola.
- Asegurar la gestión sostenible de los recursos naturales y la acción frente al clima.
- Alcanzar un desarrollo territorial equilibrado de las economías y comunidades rurales, incluidos la creación y el mantenimiento del empleo.
Red Europea de desarrollo rural
Sirve de apoyo e intercambio de proyectos e ideas que favorezcan el desarrollo de las áreas rurales. Forman parte de estos los programas LEADER y los Grupos de Acción Local (GAL).
¿Cómo se combina el desarrollo rural con el medio ambiente?
La web de la Red Europea de Desarrollo Rural nos permite localizar proyectos en nuestra Comunidad Autónoma o municipio que unan ambos objetivos.
Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP)
Ayuda a los pescadores a practicar una pesca sostenible y a las comunidades costeras a diversificar sus economías, mejorando la calidad de vida en las zonas litorales europeas.
Los principios inspiradores del FEMP son: ayudar a los pescadores en la transición a la pesca sostenible, ayudar a las comunidades costeras a diversificar sus economías, financiar proyectos para crear empleo y mejorar la calidad de vida en las costas europeas y facilitar el acceso a la financiación. El FEMP fija además como eje horizontal los objetivos establecidos por la Estrategia Europa 2020, que incluyen un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, así como el desarrollo armónico de la Unión.
En el caso español su gestión está centralizada en la Oficina del Gobierno de España del FEMP.
¿Cómo llega la financiación a cada país?
La Comisión europea, el Parlamento europeo y el Consejo europeo preparan y discuten cómo será la cuantía y el reparto de los fondos en el siguiente periodo de programación. Presentan un documento de perspectivas económicas que tanto las instituciones europeas como los Estados miembros deben aprobar.
El siguiente paso corresponde a los Estados miembros. Tiene que preparar un documento denominado Acuerdo de Asociación. Este documento expone la estrategia y prioridades de inversión, es decir, plantea unos objetivos y las necesidades de gasto. Aunque el documento lo presenta el Gobierno, en el caso, por ejemplo, de España, tanto los entes locales como las Comunidades Autónomas, así como los distintos niveles de la administración hacen llegar sus propuestas.
Una vez que se aprueban los Acuerdos de Asociación, cada Estado prepara unos planes más concretos, que son los Programas Operativos. Estos P.O. pueden ser plurirregionales, alcanzan a todo el territorio nacional, o regionales. En España existen 19 PO regionales, uno por cada Comunidad y Ciudad autónoma.
Ya está todo listo para que entidades públicas y privadas presenten sus proyectos y puedan acceder a la financiación.
¿Siempre ha sido igual la política de cohesión?
3. Periodos de programación
Desde que se reformaran los Fondos Estructurales en 1988, los presupuestos plurianuales que distribuyen la financiación entre las principales políticas desarrolladas por la Unión Europea, se han aplicado a los denominados periodos de programación. A lo largo de estos la política de cohesión económica y social -y ahora también territorial- se ha adaptado a las necesidades de los Estados Miembros y de sus territorios. Para ello también se ha aumentado el presupuesto, especialmente con las nuevas ampliaciones.
Las regiones se organizan en función de su desarrollo económico, teniendo en cuenta la renta media de la Unión Europea, y también en varios niveles administrativos con carácter estadístico (NUTS). Según la renta las regiones pueden ser menos desarrolladas o más desarrolladas. Se tiene como referencia el 75% de la renta media para poder acceder a las ayudas de los Fondos Estructurales y de Inversión. En el caso del Fondo de Cohesión, el porcentaje es del 90%.
NUTS
Son las siglas de Nomenclatura de Unidades Territoriales Estadísticas. Sirven para armonizar las estadísticas europeas gestionadas por Eurostat (Oficina Estadística de la Unión Europea). Con estos datos es más fácil comparar territorios y los efectos de la política de cohesión. El nivel se determina en función de la población. En España las Comunidades y Ciudades Autónomas son NUTS 2.
Por regla general los periodos de programación duran entre 5 y 7 años y hasta la actualidad han sido los siguientes:
1989-1993
Fue importante porque por primera vez se integraron todos los Fondos Estructurales, que hasta entonces financiaban proyectos sin relación entre sí. Además, se crean normas únicas para su administración. La gestión de las ayudas que había estado en manos de la Comisión Europea ahora se descentraliza y tanto los Estados como las regiones participan en su aplicación. Convertida en política de cohesión económica y social, la política regional obtiene un 20% más dinero del presupuesto comunitario.
En este periodo las regiones se reparten entre 5 objetivos comunes:
- Objetivo n.º 1: desarrollo y ajuste estructural de las regiones retrasadas.
- Objetivo n.º 2: reconversión de zonas, incluidas las bolsas de empleo y las comunidades urbanas, gravemente afectadas por el declive industrial.
- Objetivo n.º 3: lucha contra el desempleo de larga duración y ayuda a la reinserción profesional de los jóvenes y de las personas expuestas a la exclusión del mercado de trabajo.
- Objetivo n.º 4: ayuda a la adaptación de los trabajadores a los cambios industriales y a la evolución de los sistemas de producción.
- Objetivo n.º 5
- 5a: aceleración de la adaptación de las estructuras agrarias en el marco de la reforma de la política agrícola común.
- 5b: desarrollo y ajuste estructural de las zonas rurales.
1994-2000
Este periodo se inicia con un aumento del presupuesto de los Fondos Estructurales en el marco de una nueva reforma, es el Paquete Delors II (1993).
Y coincide con la adhesión de tres países en 1995: Austria, Suecia y Finlandia. Son países con una renta elevada, pero se crea un nuevo Objetivo nº. 6 para favorecer el desarrollo y ajuste estructural de las zonas con una densidad de población especialmente baja. Se beneficiarán sobre todo Finlandia y Suecia.
Los procedimientos para la financiación de los proyectos y programas se hacen más sencillos, y se crean dos nuevos fondos: el Fondo de Cohesión y el Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP), que es el precedente del Fondo Europeo de Pesca (FEP) y del actual Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP).
2000-2006
Este periodo coincide con la mayor ampliación de la Unión Europea. En 2004 se convertirán en Estados miembros 10 nuevos países de Europa central y oriental. Su incorporación se prepara con antelación y detalle en un documento conocido como Agenda 2000, que se publica en 1997.
Será necesario incrementar el presupuesto de los Fondos Estructurales porque los países y regiones nuevos tienen una renta per cápita inferior a los demás territorios. Aumentará, por tanto, la población que reside en regiones de los Objetivos 1 y 2, las que tienen un menor desarrollo económico o necesitan más ayudas para reformar su economía.
Estadísticamente algunas de las regiones de la UE-15 que estaban en el Objetivo 1, 2 y 5b ahora tienen una renta por encima del 75%. Para ellas se crea un objetivo de transición o «phasing-out», como se conoce en inglés.
Se establecen tres Objetivos comunes basados en la «Estrategia de Lisboa» (2000) que dirigió las prioridades de la UE hacia el crecimiento, el empleo y la innovación. Se incorporan instrumentos de pre-adhesión para los países candidatos (Phare, SAPARD, ISPA). Con ellos se ayuda a los que serán nuevos miembros a adaptar su economía y su legislación al marco europeo.
Instrumentos comunitarios en Europa Central y Oriental
En total hay tres instrumentos comunitarios que intervienen en los diez países de Europa Central y Oriental:
- El más antiguo de ellos es el programa PHARE (creado en 1989), que pretende por una parte reforzar las instituciones, las administraciones y los organismos públicos para garantizar la aplicación correcta del derecho comunitario, y por otra parte apoyar nuevas inversiones en los sectores sociales y económicos en los que son más necesarias (infraestructuras, empresas, medidas sociales);
- El SAPARD (Programa especial de adhesión para la agricultura y el desarrollo rural) interviene en la preparación de los países candidatos a la política agrícola común de la Unión (desde 2000). Contiene una amplia gama de medidas en los ámbitos de la adaptación de las estructuras agrícolas, de la calidad de los alimentos y de la protección de los consumidores, del desarrollo rural y de la protección del medio ambiente, así como de la asistencia técnica.
- El ISPA (Instrumento de política estructural de preadhesión) interviene siguiendo el modelo del Fondo de Cohesión para financiar la construcción de grandes proyectos de protección del medio ambiente y de transportes (desde 2000).
2007-2013
Para este periodo las regiones se clasifican siguiendo tres objetivos:
- Convergencia: pretende acelerar la convergencia de los Estados miembros y de las regiones menos desarrolladas, es decir, aquellas cuyo PIB per cápita sea inferior al 75 % de la media de la UE;
- Competitividad y empleo regionales: comprende las demás regiones de la UE con el objetivo de consolidar la competitividad y el atractivo de las regiones, así como el empleo;
- Cooperación territorial europea: basado en la iniciativa Interreg, ofrece apoyo a la cooperación transfronteriza, transnacional e interregional, así como a las redes.
Se crea un nuevo instrumento de pre-adhesión (IPA), mientras que salen de la política de cohesión el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) y el Fondo Europeo de Pesca (FEP).
2014-2020
Este periodo está vinculado a la Estrategia Europa 2020 (2010) que es una especie de manual de objetivos para la Unión Europea. La Estrategia planteaba unas metas que los países debían alcanzar no sólo para superar las consecuencias de la crisis económica que se inició en 2008, sino también para preparar a la Unión Europea y a sus ciudades para los cambios tecnológicos, la era digital y el reto medioambiental.
La Estrategia plantea que el crecimiento debe ser inteligente, sostenible e integrador. ¿A qué se refiere? A la innovación y la investigación, a mejorar el empleo y la formación, a cuidar el medio ambiente y adaptarse al cambio climático, y a la lucha contra la pobreza y la exclusión social. ¿Y qué hacen los Fondos Estructurales y de Inversión? Adaptan su proyectos a estos objetivos.
El periodo ya terminó, pero aún se encuentran en desarrollo muchos de los proyectos aprobados, debido a la denominada regla n+2
La regla n+2
La regla n+2 es la norma financiera de la asignación presupuestaria anual de los Fondos Estructurales (FFEE) y el Fondo de Cohesión (FC) de la UE. Si los fondos no se han gastado en la fecha prevista, la Comisión puede liberar el compromiso de futuras asignaciones. La liberación se efectúa de oficio si los fondos no se han gastado, o no se han presentado solicitudes de pago, al finalizar el segundo año (n+2).
En diciembre de 2020 se ha fijado la nueva norma de liberación de fondos de la UE para el período 2021-2026 en n+3. Al inicio de los períodos de programación, se compromete una financiación para cada programa. Una séptima parte de la financiación se asigna a los programas cada año. La regla de n+3 significa que estos fondos deben haberse gastado al final del tercer año siguiente a su asignación al programa en cuestión.
Las regiones accederán a los fondos según su clasificación como regiones menos desarrolladas (con un PIB per capita < 75% de la media UE) o como regiones más desarrolladas (si el PIB per capita supera el 90%). Entre medias están aquellas regiones que, bien por el efecto estadístico que veíamos en el periodo 2000-2006, o porque han experimentado un crecimiento económico, se encuentran en una fase de transición.
2021-2027
Es el actual periodo de programación, pero el Brexit y la pandemia del Covid-19 han retrasado su inicio y la financiación de los proyectos.
Por las consecuencias de la pandemia la política de cohesión económica, social y territorial es fundamental para la recuperación económica de la Unión Europea, y especialmente para las regiones con más dificultades. A los fondos propios de la política regional se unirán los del Plan de Recuperación para Europa.
El presupuesto plurianual que financia este periodo fue aprobado en diciembre de 2020. En relación con la política de cohesión plantea 5 objetivos:
- Continuar con la innovación, digitalización y transformación económica, apoyando también a las pymes.
- Apostar por las energías renovables y luchar contra el cambio climático.
- Conectar más Europa mediante redes digitales.
- Hacer a Europa más social, reforzando el Pilar Europeo de Derechos sociales, luchando contra la exclusión social, y apoyando el empleo y la educación y sanidad de calidad.
- Acercarse más a los ciudadanos.
Regions in Europe statistics visualised | Eurostat, 2020 Edition
