La Unión Europea, una organización supranacional

1. La Unión Europea

La historia de la Unión Europea es larga e interesante. Según a quien preguntemos, la Unión Europea (UE) recibe un calificativo u otro. Para algunos es una organización internacional de integración, para algunos otros es una entidad geopolítica que cubre gran parte del continente europeo, para otros es una asociación económica y política única en el mundo, para otros muchos es una federación, y para otros tantos es una organización supranacional. Aunque sí que es cierto que la Unión Europea se rigió, en sus orígenes, por el Derecho Internacional, creándose, sobre las mismas bases e instrumentos que las organizaciones internacionales (la elección de un ‘tratado’ como corpus normativo originario y la terminología empleada en el art. 1 del Tratado de la Unión Europea, refiriéndose a los Estados como ‘Altas Partes Contratantes’, así parece reflejarlo), esta, poco después de nacer, se ha ido transformado en algo bien distinto.

La UE tampoco se puede considerar una entidad estatal pues carece de una serie de elementos definitorios de un Estado, entre ellos la falta de soberanía. La Unión Europea, si bien tiene una población y un territorio delimitados, no goza de soberanía sino que el origen y el alcance de sus poderes se hace a través de la soberanía de Estados ya constituidos y reconocidos que le transfirieron esas competencias y que actúan, política y jurídicamente en su marco institucional y proceso decisorio. En otras palabras, la UE no tiene competencias propias, dependiendo de la transferencia de facultades y competencias de los EM en los Tratados constitutivos. Es decir, la UE sólo dispone de competencias de atribución (art. 5.2 Tratado de la Unión Europea), no disponiendo de poderes generales sino de aquellos poderes específicos y concretados en los Tratados. Desde la perspectiva únicamente competencial, se podría considerar a la UE equiparable a una federación, pero tampoco llega a tener una estructura jurídica completamente federal.

No obstante, lo que no se puede negar, es que la UE, al igual que un Estado soberano, es sujeto de Derecho Internacional pues puede ser destinatario de normas que atribuyen derechos y obligaciones internacionales. De hecho, la UE, con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (la última reforma que han sufrido los Tratados originales), adquirió personalidad jurídica, y en consecuencia, pasó a ser un sujeto del Derecho Internacional, con la potestad para negociar y celebrar acuerdos internacionales en su propio nombre. Además, el Tratado de Lisboa trajo consigo la siguiente fase de integración y ‘constitucionalización’ de la UE. Volveremos a ello más adelante. 

Precisamente, dado su carácter híbrido, se le ha llamado organización (o unión) supranacional. Esta es un tipo de unión política multinacional en la que los Estados miembros delegan el poder de negociación y decisión en una autoridad o institución concreta.

De lo que no hay duda es que la UE nació como consecuencia de las atrocidades de la Segunda Guerra Mundial. Llevado por el deseo de mantener la paz y evitar que la historia de vaivén de conflictos bélicos se repitiera en el continente, el primer ministro del Reino Unido, Winston Churchill, dio su famoso discurso “Estados Unidos de Europa” (1946). La idea básica que se deriva de su filosofía es la configuración de una Europa políticamente unida (unos las definen en una Europa federal, otros en cooperación entre estados, etc). La Unión Europea ha experimentado un paulatino proceso de integración, con el fin principal de asegurar el mantenimiento de la paz en el continente; primero, por ser más fácil de aceptar por los propios Estados soberanos, mediante una integración económica, pero siempre con miras a alcanzar una unión político-jurídica. La Declaración de Robert Schuman, fuertemente inspirado en las ideas de Jean Monnet, fue un documento decisivo para la génesis de la ahora llamada Unión Europea: pues fue la fuente documental que legitimó la creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero. En esta declaración se referenciaba que una Europa unida y pacífica será posible con esfuerzos concretos y paulatinos basados en la solidaridad y cooperación mutua, empezando por “la puesta en común de las producciones de carbón y de acero (…) cambiará el destino de esas regiones, que durante tanto tiempo se han dedicado a la fabricación de armas, de las que ellas mismas han sido las primeras víctimas”. Otro actor importante en el proyecto de integración europeo, sobre todo en su primera etapa de integración económica, fue el federalista Altiero Spinelli, cuya visión sirvió de base para el Acta Única Europea, responsable de abrir las fronteras nacionales para el mercado común.

No obstante, aunque la UE surgió originalmente con objetivos casi estrictamente económicos, gracias a que su premisa siempre fue la de mejorar la calidad de vida y el bienestar de todos los europeos, ahora constituye una organización político-jurídico supraestatal en la que la libertad, la democracia y el respeto de los derechos humanos son factores principales de cohesión (y criterios esenciales de adhesión). De conformidad con los actuales Tratados, los valores como la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de Derecho y el respeto a los derechos humanos están ciertamente a la vanguardia de la integración europea. Este proceso de integración se ha calificado como único en el mundo, siendo la única instancia en la historia humana donde encontramos un grupo regional profundamente unificado, basado en sus propias premisas ideológico-políticas específicas, con valores y objetivos comunes; pudiéndose también calificar del experimento más exitoso hasta la fecha de gobernanza supranacional.

Esta unión de Estados con una historia y voluntad política compartida, próxima a los modelos federales, también se materializa como una unión de valores y objetivos compartidos. Igualmente, cabe recordar que poco tardó el proyecto de integración europea en poner el foco de mira sobre la persona, pues tras la reforma con el Tratado de Maastricht (1992) se reforzó el protagonismo del individuo con el reconocimiento de su estatus como ciudadano europeo.

No cabe duda de que la UE es mucho más que una organización de cooperación económica, pasando a ser más bien una comunidad política, lo que queda evidenciado, de entre otras muchas maneras, en el status común básico que disfruta su ciudadanía o esa “carta común de derechos”. Esto se ve perfectamente reflejado en las consecuencias político-jurídicas que tuvo la adopción y entrada en vigor del Tratado de Lisboa, que, además de modificar los tratados constitutivos, reconoció la naturaleza vinculante de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Esta Carta se ha considerado un hito, no sólo por crear una “Declaración de Derechos Europea”, con el reforzamiento de los derechos clásicos y la consagración de muchos nuevos, sino también por insertarla en su estructura dogmática fundacional, haciendo la naturaleza de la Unión Europea mucho más constitucional. 

Lo cierto es que el debate sobre la naturaleza jurídico-política (y por ende, constitucional) de la UE tiene los mismos años que la propia organización (vamos ya casi por los 70 años). Se podría decir que la UE, tomando en consideración su configuración y corpus normativo constitutivo, como fuentes emanantes de la misma, se rigió:

Por un lado, los tratados constitutivos, a partir de la reforma del Tratado de Lisboa, muestran elementos propios de un texto constitucional, reflejados tanto en partes ‘orgánicas’ (regulando los distintos poderes y estableciendo el marco institucional y decisorio), como ‘dogmáticas’ (consagrando principios rectores así como derechos y libertades ‘fundamentales). Así, se consagra, en un pacto de unión, ahora con dos tratados y una carta de derechos, no sólo derechos y garantías sino también principios y procedimientos de convivencia jurídica. 

Por otro lado, no sólo emana de ella unas normas jurídicas creada por sus instituciones (Derecho secundario o derivado), muchas vinculantes y directamente aplicables a los Estados miembros, sino que además le reconoce al individuo un estatuto propio (como ciudadano europeo y como sujeto dotado de derechos), además de tener su propio sistema jurisdiccional para dirimir controversias y asegurar la correcta interpretación y aplicación del Derecho de la UE. Al margen de que el sistema normativo de la UE no se cimente, como es habitual, en un pacto social, solemne y escrito, que reciba la denominación de “Constitución”, y a pesar de los intentos por crear uno, como fue el caso de la fallida Constitución para Europa de 2004, esto no significa que no exista una constitución europea. Por razones obvias, no podemos atribuirle a esta organización supranacional la naturaleza de Estado constitucional, ni el carácter de “Constitución formal” a su Derecho primario. Ahora bien, los cambios sustantivos efectuados por el Tratado de Lisboa han hecho posible referirse, en palabras de Bar Cendón, a la “Constitución europea material”.

Foto tras la firma del Tratado de Lisboa que reformó y reconfiguró los Tratados constitutivos de la UE.

Por todo ello, la UE se ubica como un sistema jurídico intermedio, siendo política y jurídicamente un híbrido entre Estado, Federación y Organización Internacional. De ahí precisamente deriva su consideración sui generis y su clasificación de organización ‘supranacional’, con un ordenamiento jurídico propio, basado en el pluralismo (cultural, político y, por ende, constitucional) y que, con los años, se ha trasformado, dando pie, hoy en día, al llamado ‘constitucionalismo multinivel’, compuesto por fuerzas intergubernamentales (velando por los intereses/pretensiones de los Estados miembros) y fuerzas supranacionales (velando por los intereses/pretensiones de la UE y sus ciudadanos).

Precisamente hablando de las fuerzas intergubernamentales y las fuerzas supranacionales que trabajan conjuntamente para establecer un cierto equilibrio de poderes e intereses, encontramos que cada institución principal se posiciona en uno u otro.

Gráfico de elaboración propia siguiendo las ideas expuestas por el Prof. Goebel (2013) en Supranational? Federal? Intergovernmental? The Governmental Structure of the European Union After the Treaty of Lisbon

2. Conclusiones

En conclusión, actualmente la UE, se define como organización supranacional, compuesta por veintisiete Estados miembros (EM). Su fundamentación jurídica y “constitución material” recae, tras el Tratado de Lisboa, en el Tratado de la UE (TUE) y en el Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE), y en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDFUE), además de regirse por unos 37 protocolos y 65 declaraciones interpretativas. La UE, así, se conoce como una unión de Estados a la que estos atribuyen competencias para alcanzar sus objetivos comunes. Según el art. 1 del Tratado de la Unión Europea, supone un desposeimiento del poder soberano de los Estados miembros y su transferencia a una autoridad tercera, que es la UE, la cual adquiere dichas competencias para actuar. La UE, en el núcleo duro de su estructura constitucional normativa, se declara a sí misma una etapa del proceso (pues el objetivo, como bien decía Churchill, es llegar a unos Estados Unidos de Europa).