
Hacia una Unión Económica y Monetaria completa
Cecilio Tamarit. Cátedra Jean Monnet. Universitat de València
1. Balance del euro 1999-2009: del éxito a la Gran Recesión
El balance de los diez primeros años de la UEM había sido muy positivo. En efecto, hasta 2009 se había conseguido asentar el euro como moneda de reserva internacional, se había conseguido desarrollar el mercado de bonos en euros, había aumentado el comercio y el crecimiento económico en la eurozona (tras un ligero estancamiento a comienzos de la década que culminó con la reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento en 2005) y, respecto a la política monetaria llevada a cabo por el BCE, aunque se le criticaba una cierta falta de transparencia, existía un amplio consenso sobre el hecho de que se había conseguido el objetivo principal de estabilización de las expectativas de inflación a unos niveles nunca vistos anteriormente en algunos países periféricos como España, Grecia o Portugal.
Sin embargo, diversos informes indicaban también que la UME no había servido de acicate para progresar paralelamente en una mayor integración política, sino que existía, por una parte, un cierto grado de «impasse» institucional (fracaso del proyecto de Constitución Europea) y por otra, un escaso ritmo de avance en el perfeccionamiento del Mercado Interior, es decir, en la parte de unión económica.
La falta de reformas y políticas estructurales ha dado lugar a que a lo largo de la última década el área del euro haya experimentado una evolución divergente en la competitividad de sus distintos miembros, generando también desequilibrios en las cuentas de transacciones exteriores entre países centrales y periféricos. Así, algunos países como Alemania, Finlandia y Austria han ganado competitividad (bien medida en precios o en costes), mientras que otros como Grecia, España o Portugal la han perdido. Estas divergencias, si son temporales, no son necesariamente malas en una unión monetaria, pues serían el reflejo de un proceso de convergencia real en crecimiento propiciado por el acceso a un mercado de capitales más amplio y profundo. Sin embargo, si el proceso persiste en el tiempo, pueden estar reflejando bien problemas de rigideces en el ajuste doméstico de los salarios a la productividad, bien excesivo crecimiento del crédito o, incluso, burbujas (por ej. en el sector de la construcción).
Este hecho, por tanto, establecía un marco potencial muy preocupante en caso de entrar en un contexto de crisis económica y esto es precisamente lo que ocurrió en 2008. La crisis financiera comenzada en EE.UU. en el verano del 2007 se trasladó rápidamente por los mercados financieros internacionales a la UE. El resultado ha sido el aumento del déficit y de la deuda pública provocados por una caída de ingresos impositivos (muy ligados en algunos países al mercado inmobiliario y la revalorización de activos financieros) y a un aumento del gasto. Lógicamente, el resultado fue el aumento del déficit y de la deuda pública, mutando esta crisis financiera internacional en una crisis de deuda genuinamente europea, que ha demostrado la fragilidad de la eurozona y la necesidad de alcanzar un consenso político para reforzarla. Este hecho ha sido especialmente crítico para aquellos países muy endeudados externamente, como Grecia, Irlanda, Portugal o España.
Divergencias en competitividad
La falta de reformas y políticas estructurales ha dado lugar a que a lo largo de la última década el área del euro haya experimentado una evolución divergente en la competitividad de sus distintos miembros, generando también desequilibrios en las cuentas de transacciones exteriores entre países centrales y periféricos.
2. El euro 2.0: la nueva UEM tras la Gran Recesión
La crisis de 2008 ha puesto de manifiesto la inexistencia de un entramado institucional lo suficientemente flexible y poderoso para poder hacer frente eficientemente a un shock asimétrico con base en el sector financiero. El resultado ha sido la necesidad de improvisar soluciones.
Medidas aplicadas
Las medidas finalmente aplicadas se han dado en tres ámbitos: a) creación de mecanismos de ayuda financiera (rescate), b) medidas extraordinarias de política monetaria, así como la modificación del sistema de supervisión financiera y bancaria y c) rediseño del sistema de gobernanza económica de la UEM.
Las medidas finalmente aplicadas se han dado en tres ámbitos: a) creación de mecanismos de ayuda financiera (rescate), b) medidas extraordinarias de política monetaria, así como la modificación del sistema de supervisión financiera y bancaria y c) rediseño del sistema de gobernanza económica de la UEM. Las dos primeras tienen un carácter más coyuntural y trataban de evitar el colapso financiero del sistema, mientras que la última busca establecer las bases para un funcionamiento más eficiente de la UEM en el futuro. Vamos a ver cada una de ellas con un poco más de detenimiento.
a) Dado que la existencia de una cláusula de “no rescate” (art. 125 del Tratado de Lisboa) prohíbe los rescates financieros tanto por parte del BCE como por parte de los países de la eurozona, cuando estalló la crisis griega a finales de 2010 no existía ningún mecanismo de rescate comunitario y hubo que improvisarlos. Estos mecanismos consistieron inicialmente en préstamos bilaterales de los Estados miembros combinados con ayudas del FMI.
Posteriormente se crearon dos instrumentos financieros europeos de carácter temporal: el Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera (MEEF) y el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF). Estos dos instrumentos financieros de carácter corrector se han sustituido por uno nuevo de carácter permanente desde octubre de 2012: el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE). Adicionalmente se ha establecido como condición previa a la petición de asistencia haber ratificado el nuevo Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza, que incluye el compromiso de la estabilidad presupuestaria por los países firmantes.
b) De forma complementaria, a pesar de que tanto el Tratado de Lisboa (art. 123) como los propios Estatutos del BCE (art. 24) prohíben que éste actúe como prestamista de última instancia de los Estados mediante la compra de deuda pública en el mercado primario, éste ha dado un giro a su política anunciando la compra de deuda soberana en los mercados secundarios, algo que no tiene prohibido expresamente. Sin embargo, este precedente puede romper su independencia respecto del poder político y crear un vínculo peligroso entre la política monetaria y la fiscal.
c) Si bien los dos grupos de medidas anteriores parecen haber evitado un colapso financiero, es necesario formular un esquema de gobernanza que permita mayor coordinación de las políticas económicas en el medio plazo con el fin de evitar crisis futuras. Para ello, desde 2012 se está diseñando un nuevo sistema de gobernanza económica europea. El primer Plan Director o “Blueprint” para alcanzar una Unión Económica y Monetaria (enlace) profunda y auténtica fue puesto en marcha por la Comisión Barroso en 2012 y luego en versiones algo menos ambiciosas ha dado lugar al Informe de los 5 Presidentes, aprobado ya en 2015.
3. El euro 3.0 y la futura unión fiscal europea. ¿Hacia dónde vamos?
En marzo de 2017 la Comisión Europea abrió un debate sobre el futuro de la UE a partir de la publicación de un Libro Blanco que establecía cinco escenarios posibles para 2025. Asimismo, se publicaron cinco documentos temáticos de reflexión, uno de los cuales se centraba en el establecimiento, a partir del Informe de los 5 presidentes, de una hoja de ruta para la profundización de la UEM. Según la misma, a corto plazo (2019) se planteaba como objetivo la Unión Financiera (bancaria y mercado de capitales), a medio plazo (2019-25), la Unión Económica y Fiscal y ya sólo a largo plazo (a partir de 2019), la consecución de la Unión Política.
Una buena parte de estos objetivos a corto y medio plazo están ya en vías de alcanzarse. De hecho, para finalizar la unión bancaria, sólo falta la creación de un mecanismo de protección presupuestario para respaldar el Fondo Único de Resolución y el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos. En el medio plazo, se está potenciando la convergencia real a través de un perfeccionamiento del Semestre Europeo y la creación de un Fondo de Convergencia específico, estando el debate en la actualidad centrado en la mejora de la función estabilizadora a nivel federal a través de un presupuesto centralizado que complemente, como mecanismo da absorción de shocks, de forma temporal (nunca permanentemente) a la función anticíclica de las políticas fiscales nacionales. El objetivo es proporcionar mayor margen de actuación a la política fiscal contracíclica minimizando a su vez el riesgo moral y sin duplicar al MEDE en su papel de gestión de crisis. Por último, para el tercer objetivo a medio plazo, a saber, la creación de un activo europeo para la emisión común de deuda o “eurobonos” que jueguen un papel similar a los bonos del Tesoro de los EE.UU., no existe consenso político suficiente para optar por alguna de las diferentes soluciones técnicas que se han barajado.
Finalmente, a largo plazo, para ir creando una Unión Política quedan muchas cuestiones pendientes referidas a las posibles reformas institucionales y a un reforzamiento de la responsabilidad democrática. Por lo que se refiere a las reformas, éstas irían encaminada a la consecución de un marco jurídico para la UEM (integración del Pacto Fiscal o del Tratado del MEDE en la legislación de la UE), el perfeccionamiento de las relaciones entre la Eurozona y el resto de la UE (creación de una mini-cámara o de una comisión parlamentaria relativa al Euro dentro del Parlamento Europeo) o a la propia gobernanza interna y externa de la Eurozona (presidencia permanente del Eurogrupo, inclusión del Eurogrupo en el Consejo, o fusión del Comisario de Economía con la presidencia del Eurogrupo, en otras cuestiones). En segundo lugar, habría de aclararse la responsabilidad democrática en las cuestiones relativas al euro. Actualmente existe un diálogo institucional Comisión-Parlamento Europeo que podría ampliarse al Eurogrupo, aunque sus miembros sigan siendo responsables ante sus Parlamentos nacionales.
En resumen, los elementos que configurarían una verdadera Unión Fiscal aparecen en el cuadro siguiente.
Una Unión Política
Finalmente, a largo plazo, para ir creando una Unión Política quedan muchas cuestiones pendientes referidas a las posibles reformas institucionales y a un reforzamiento de la responsabilidad democrática.
Cuadro 12
Elementos de la unión fiscal
1
Reglas y coordinación (soberanía compartida: PEC,TECG, PDM)
2
Mecanismos de gestión (y de liquidación: reestructuración de deuda) de crisis (MEDE)
3
Unión Bancaria (con sistema de seguro de depósitos and /o cortafuegos fiscal)
4
Fondo de Estabilización o coaseguro (desempleo, ciclo…)
5
Emisión conjunta de deuda (eurobonos)
Fuente: elaboración propia
Como acabamos de ver, los puntos 1-3, referidos a un mayor grado de soberanía compartida (centralización), ya se han conseguido o están muy avanzados, mientras que los puntos 4 y 5 implican un mayor grado de riesgo compartido (mutualización). De momento, el punto 5 (emisión de eurobonos) se ha pospuesto hasta alcanzar mayor consenso político. Por tanto, el debate actual se encuentra sobre cómo alcanzar el punto 4, es decir, la configuración de un Fondo de Estabilización o Coaseguro.
En el documento propuesto por la Comisión, se opta por un modelo centralizado con mayor integración fiscal y política, mediante la creación de un Tesoro de la Eurozona.
Y la creación de un Fondo Monetario Europeo a partir del MEDE para proporcionar liquidez y como mecanismo de protección presupuestaria de último recurso en la Unión Bancaria. Por último, de forma complementaria, la Comisión propone simplificar las reglas del PEC, centrándose en la supervisión de la deuda y el déficit estructural.
Cuadro 13: ¿Hacia un pacto político para una refundación de la UE? ¿Una nueva UE para la próxima generación de europeos?
La crisis de balanza de pagos en Europa ha generado una dualidad entre países acreedores y deudores. Los actuales niveles de endeudamiento implican un flujo futuro de superávit públicos primarios que pueden ralentizar la posible recuperación de las economías más endeudadas y aumentar la carga de la deuda a medio plazo, entrando en un círculo vicioso de difícil solución. Por todo lo anterior, resulta necesario alcanzar un nuevo Pacto Político por Europa que genere confianza entre todos los países socios. Este esfuerzo mancomunado debería estar liderado por Alemania, pero asimismo gestionado por las instituciones europeas, dando lugar a una refundación de la Unión: una UE 2.0.
En concreto, dentro de esta refundación de la UE, la líneas maestras de futuro de la unión económica y monetaria deberán pasar, en primer lugar, por la creación de una verdadera unión fiscal que permita perfeccionar la unión bancaria (seguro de depósitos); segundo, por el aumento del tamaño del presupuesto de la eurozona para poder desarrollar una política de coaseguro entre los países; tercero, por encontrar mecanismos de mutualización de la deuda pública a través de la emisión de eurobonos y mecanismos de reestructuración de la deuda y, por último, perfeccionar el mandato del BCE, de manera que se ajuste su comportamiento real a su mandato estatutario.
Cuadro 14: La respuesta europea frente a la crisis del Covid-19
La pandemia originada por el Covid-19 se extendió a nivel mundial durante 2020 generando un shock común de carácter sanitario y económico con consecuencias desiguales por países. Se trata, por tanto, de un problema que afecta a la seguridad sanitaria y a la estabilidad financiera de todos los países de la UE, pero que potencialmente puede generar graves divergencias reales a largo plazo entre sus miembros amenazando al propio proyecto político europeo. En efecto, aquellos países con menor margen fiscal tienen menor capacidad para llevar a cabo las políticas de gasto necesarias ante la crisis (gasto sanitario, apoyo financiero a familias y empresas en el corto plazo, así como programas de apoyo a la demanda y a la estabilidad financiera a medio y largo plazo). Esto puede dar lugar a un menor impulso fiscal agregado a medio plazo en la eurozona del que sería necesario para una recuperación rápida y sostenible.
El gasto sanitario es un bien público que tiene efectos desbordamiento positivos entre países al evitar el contagio; en segundo lugar, facilita la circulación de bienes, servicios y personas, es decir, permite el funcionamiento del mercado único; por último, tiene también efectos positivos sobre la estabilidad financiera del conjunto de la eurozona. Todo ello justifica una financiación común del gasto derivado de la pandemia.
Afortunadamente, parece que las enseñanzas de los fallos de coordinación y las reformas institucionales llevadas a cabo ante la Gran Recesión en 2008 han permitido el establecimiento de una acción mancomunada a nivel europeo que vaya más allá de la suma agregada del gasto de cada país y algo de apoyo financiero por parte de las instituciones de la UE. Tras algunos titubeos iniciales por el Eurogrupo y el Consejo el debate sobre la intervención fiscal frente al coronavirus parece haber transitado hacia un mayor pragmatismo con aportaciones por parte de las distintas instituciones de la UE:
Acuerdo Eurogrupo (23/4/20): 540 millardos de €
- Uso flexible de los Fondos Estructurales.
- Línea de emergencia del MEDE con baja condicionalidad (240 millardos €).
- Fondo de garantía de financiación empresarial del Banco Europeo de Inversiones (BEI) (100 millardos €).
- Mecanismo de asistencia financiera (SURE), gestionado por la Comisión para apoyar los esquemas de reducción temporal de empleo (ERTE). (200 millardos €).
Consejo UE (23/3/20 y 16/4/20).
- Aprobación cláusula de escape del Pacto de Estabilidad y Crecimiento para dar mayor margen fiscal a los países miembros.
Banco Central Europeo
Tras unas tímidas medidas iniciales ampliando el programa de compras en 120 millardos de € (12/03/20) que fueron mal acogidas por los mercados, el BCE convocó una reunión de urgencia pocos días después (18/03/20) aprobando una nuevo programa de compra de activos (Programa de compras de emergencia por la pandemia_o PEPP por sus siglas en inglés) por un montante de 750 millardos de €. Este programa ha sido ampliado sucesivamente hasta un total de casi 1.85 billones de € a los que hay que sumar la liquidez a largo plazo proporcionada a la banca a través de operaciones específicas. Sin embargo, esta financiación a coste cero para los gobiernos (los intereses pagados se devuelven a los Estados accionistas del BCE en función de su capital), pueden ser insuficientes si algún Estado necesita colocar más deuda que su porcentaje en el capital del BCE. Por ello, hacen falta otros mecanismos de financiación complementarios a corto (MEDE) y largo plazo (Fondo especial de recuperación) y es este contexto en el que hay que entender la propuesta de la Comisión.
Fondo o instrumento de Recuperación a medio plazo (21/07/20): “La Futura Generación de la UE”. (750 millardos de €)
A propuesta de la Comisión, el Consejo ha aprobado un paquete de 750 millardos de €, de los que una mitad serán subvenciones y la otra préstamos para el periodo 2021-24 que se financiará mediante la emisión de deuda. Este paquete es complementario de las medidas acordadas por el Eurogrupo y su elemento fundamental (90%) será el Fondo de Recuperación y Resiliencia para financiar inversiones y reformas para reactivar la economía. Los planes serán evaluados por la Comisión y deberán ser coherentes con las recomendaciones específicas y los Planes Nacionales de Reforma (reformas que van desde el ámbito laboral hasta el de la educación o la renta mínima), el crecimiento potencial, la creación de empleo, la resiliencia social y económica y las transiciones verde y digital.
Sus efectos esperados son de tasas de 1% extra de crecimiento a lo largo de 10 años, que podrían ser de 4.5% para los países con menor renta per cápita y más endeudados. La idea es que el mayor crecimiento permita su financiación. Los fondos se repartirán en dos tandas:l 70% se desembolsarán en 2021 y 2022 de acuerdo con los criterios de reparto fijados por la Comisión Europea. Para devolver la deuda, los socios se comprometen a buscar nuevas fuentes de ingresos (impuesto sobre plásticos, carbono y tasa digital o transacciones financieras).
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1. El proceso de integración monetaria en Europa, por Mariam Camarero y Cecilio Tamarit.
2. Funcionamiento de la Unión Económica y Monetaria, por Mariam Camarero y Cecilio Tamarit.
3. Hacia una Unión Económica y Monetaria completa, por Mariam Camarero y Cecilio Tamarit.
