La política social y de mercado de trabajo
Marta Martínez-Matute. Universidad Autónoma de Madrid
Marta Suárez-Varela. Universidad Autónoma de Madrid
1. Introducción
El trabajo es una parte esencial de la vida de las personas, y un importante determinante de la utilización de uno de los principales recursos productivos con los que cuenta una economía, los recursos humanos. Por tanto, un adecuado funcionamiento del mercado de trabajo es clave para la prosperidad y competitividad de una economía.
Por mercado de trabajo o mercado laboral entendemos la interacción entre la demanda y la oferta de trabajo, cuyo equilibrio determina el nivel de empleo, salario (y desempleo). En concreto, la demanda de trabajo la forman aquellas empresas que contratan trabajadores. La oferta de trabajo, por el contrario, está formada por los individuos que desean ofertar su fuerza de trabajo para contribuir en una actividad productiva.
El desajuste entre la oferta y la demanda de trabajo, es decir, la diferencia entre la cantidad de personas que desean trabajar por un determinado salario y los puestos de trabajo ofrecidos por las empresas a dicho salario, constituye el desempleo de una economía.
2. Caracterización de los mercados de trabajo europeos
En la Unión Europea existe perfecta movilidad de personas y de factores de producción. Es decir, los ciudadanos pueden trabajar en cualquier Estado miembro.
En la práctica, sin embargo, los mercados de trabajo europeos están bastante diferenciados por dos motivos. Primero, el escaso intercambio entre trabajadores, debido a los reducidos flujos migratorios entre países europeos. Y en segundo lugar, las diferentes tradiciones históricas que han derivado en la existencia de leyes e instituciones laborales muy diferenciadas (Baldwin y Wyploz, 2020). Esto hace que hoy podamos hablar de diversos “modelos” de mercados de trabajo europeos, que se encuentran descritos en el cuadro a continuación.
3. Modelos de mercado de trabajo
La existencia de legislaciones e instituciones laborales muy diferenciadas, lo que se debe principalmente a que los distintos países miembros conservan su autoridad para regular dichas relaciones laborales y diseñar el marco institucional en sus mercados de trabajo. Como consecuencia de dicha diversidad regulatoria, además de otros aspectos relacionados con su especialización productiva o el funcionamiento de su economía, en muchos casos existen diferencias notables entre las tasas de desempleo o las tasas de participación laboral.
Algunos economistas han agrupado los mercados de trabajo de los distintos países en modelos distintos en función de factores como el grado de protección al empleo, las políticas activas de empleo, los incentivos a la formación y educación, el funcionamiento de la negociación colectiva y las relaciones laborales, y la generosidad y duración de las prestaciones por desempleo. La propuesta de economistas como Boeri (1999) y Sapir (2005) propone cuatro modelos distintos: nórdico o escandinavo (Dinamarca, Suecia, Finlandia y Holanda), anglosajón (Gran Bretaña e Irlanda), continental (Francia, Alemania, Austria, Bélgica y Luxemburgo) y mediterráneo (Grecia, Italia, Portugal y España). Describiremos ahora los rasgos más característicos de estos modelos.
El modelo nórdico o escandinavo se caracteriza por altos niveles de flexibilidad, generados por una laxa regulación del mercado de trabajo, y una alta protección al desempleo, a través de generosas prestaciones por desempleo en cuantía. En concreto, éste sería el modelo que mejor se ajusta al concepto de flexiseguridad (ver cuadro a continuación para más detalle). Además, el nivel de gasto en políticas activas de empleo y en formación es elevado, por lo que la financiación de estas políticas también requiere de impuestos más elevados que en otros países. Los países caracterizados por este modelo presentan tasas de ocupación mayores, mayor participación de las mujeres, de los jóvenes y de los mayores de 55 años en el empleo y una menor presencia de desempleo de larga duración.
2. Modelo continental
El modelo continental se presenta como aquél con un grado de regulación más estricta, así como un elevado gasto en políticas activas y un nivel de impuestos elevado para financiarlo. El nivel de flexibilidad laboral es menor que en el modelo nórdico, y el marco de relaciones laborales se caracteriza por una alta implicación de los agentes sociales (sindicatos y empresas) en la fijación de las condiciones de trabajo. Las tasas de empleo son altas, pero algo menores que en el caso de los países nórdicos, y existe un menor empleo entre trabajadores más jóvenes y mayores de 55 años.
3. Modelo anglosajón
El modelo anglosajón se caracteriza por tener un nivel bajo de regulación en su mercado de trabajo, con alta flexibilidad en la contratación y el despido y tasas de rotación entre unos puestos de trabajo y otros más altas. Su nivel de gasto en políticas activas de empleo y en formación es alto, a pesar de que el nivel impositivo no es tan elevado como en el caso de los países nórdicos. Entre los resultados de este modelo, sus niveles de desempleo son bajos, aunque el trabajador se encuentra menos protegido.
4. Modelo mediterráneo
El modelo mediterráneo se caracteriza por una alta protección al empleo, especialmente entre trabajadores con contrato indefinido, y un nivel de gasto en políticas activas y formación más bajo que en el promedio europeo. Estos países son los que presentan mayores tasas de desempleo, especialmente entre jóvenes y mayores de 55 años, y una alta incidencia del desempleo de larga duración. Además, las prestaciones por desempleo suelen ser menos generosas con respecto al salario del último puesto de trabajo, pero de una duración más prolongada en el tiempo.
4. Estrategia Europea de Empleo
Como hemos visto, los mercados de trabajo europeos están regulados principalmente a nivel nacional. Para coordinar las políticas de empleo, y establecer una serie de objetivos comunes, en 1997 se puso en marcha la Estrategia Europea del Empleo (EEE), que persiste hasta nuestros días.
La Estrategia Europea de Empleo (EEE) es un programa de la Comisión Europea que proporciona a los países miembros de la Unión Europea un apoyo para mejorar la calidad de los puestos de trabajo y reducir el nivel de desempleo. Pertenece a la estrategia de crecimiento Europa 2020, permitiendo a los países miembros de la UE una coordinación de políticas económicas dentro del denominado “semestre europeo”. Los gobiernos nacionales, posteriormente, desarrollan sus iniciativas específicas para la promoción del empleo.
Implementación de la Estrategia Europea de Empleo
La implementación de esta estrategia incluye cuatro puntos:
- El desarrollo de unas Prioridades Generales en materia de políticas de empleo acordadas entre la Comisión Europea y los gobiernos nacionales y adoptado por el Consejo Europeo.
- El Informe Conjunto sobre el Empleo publicado por la Comisión, que incluye una evaluación de la situación europea, la implementación de las prioridades y el desarrollo de la evaluación a través del diseño de unos indicadores.
- El Programa Nacional de Reformas, desarrollado por los gobiernos nacionales y cuyo cumplimiento está supervisado por la Comisión Europea.
- La publicación de informes nacionales por la Comisión, donde se analiza las políticas de cada país y una serie de recomendaciones específicas.
Entre los principales ejes de la estrategia se encuentran los siguientes:
- Apoyar la creación de empleo, con medidas que, por ejemplo, fomenten la demanda de trabajo, el autoempleo, transformen trabajo sumergido en trabajo regular, modernicen los sistemas de negociación colectiva, reduzcan la carga fiscal del trabajo manteniendo la sostenibilidad fiscal, etc.
- Recuperar el dinamismo de los mercados de trabajo a través de la inversión en habilidades de los trabajadores, mejorando el encaje con las vacantes de puestos de trabajo, promoviendo la flexibilidad interna en las empresas para conservar los puestos de trabajo en épocas de recesión, fomentando salarios dignos, reduciendo las barreras legales a la movilidad de trabajadores entre países, mejorando el diálogo social y los servicios de empleo público, desarrollando políticas activas de empleo, etc.
- Mejorar la gobernanza europea en materia de políticas de empleo, reforzando la coordinación y supervisión de dichas políticas, fomentando la implicación efectiva de los agentes sociales y reforzando la integración entre las políticas y los instrumentos de apoyo fiscal.
El concepto de flexiseguridad
Dentro de la estrategia europea de empleo se hace referencia al concepto de flexiseguridad. En concreto, la flexiseguridad es el modelo que orienta la recomendación sobre políticas de empleo según el cual se debe combinar la introducción de flexibilidad en las relaciones laborales con la seguridad en el empleo.
Para ello, las políticas de empleo deberían ir orientadas a las siguientes tres recomendaciones:
- Contratos de trabajo que proporcionen a la vez flexibilidad y seguridad para trabajadores y empleadores.
- Sistemas educativos y de formación de calidad y eficientes que proporcionen estrategias de aprendizaje a lo largo de toda la vida junto con políticas activas de empleo efectivas para favorecer la búsqueda de empleo.
- Un marco de protección social moderno, sostenible y adecuado para los desempleados.
La experiencia de Dinamarca, comúnmente conocida como el “triángulo dorado” de la flexiseguridad, ha sido un paradigma en la implementación de este modelo de organización de las relaciones laborales.
Como hemos visto, en los mercados de trabajo europeos la Unión Europea ejerce un papel de coordinación, basado únicamente en la implementación de directrices generales que orienten a los gobiernos nacionales, si bien son los gobiernos nacionales los que los regulan en última instancia. No obstante, en materia de políticas sociales la Unión Europea sí desempeña un papel más significativo desarrollando políticas concretas.
En principio, en materia de políticas sociales, la Unión Europea orienta su estrategia en torno a tres cuestiones importantes:
- Reducir la pobreza y la exclusión social. En concreto, este esfuerzo se centra en reducir la desigualdad de renta.
- Proteger al trabajador contra la inseguridad derivada del mal funcionamiento del mercado de trabajo y de las consecuencias de la longevidad, así como asegurar una salud y seguridad adecuadas en el trabajo
- Incrementar la recompensa por la participación en el mercado de trabajo.
La lucha contra la pobreza y la exclusión social es un objetivo concreto de la Unión Europea y sus Estados miembros. En el propio Tratado de Fundación de la Unión ya se indicaba que dicha inclusión social ha de conseguirse a través de una coordinación entre países (artículo 153). Además, dicho tratado también permite que la propia Unión desarrolle medidas concretas para luchar contra la desigualdad ofreciendo protección jurídica a las posibles víctimas y también creando incentivos para combatirla (artículo 19). Entre las principales iniciativas desarrolladas, encontramos la adopción de leyes antidiscriminación, como la Directiva sobre la igualdad racial, o diversas directivas relativas a la igualdad de trato en el empleo, la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres, y la conciliación de la vida familiar y profesional. Del mismo modo, la Unión Europea proporciona financiación para promover un empleo sostenible y de calidad, así como para modernizar las políticas de empleo y garantizar una protección social adecuada. Cuenta también con iniciativas para la protección de colectivos específicos, como la Estrategia Europea sobre Discapacidad, el Plan de Acción de la UE Antirracismo o la Estrategia de la UE para la igualdad del colectivo LGTBIQ. El instrumento de financiación más importante de estas políticas es el Fondo Social Europeo (descrito con más detalle en el cuadro a continuación).
Fondo Social Europeo
Para financiar las políticas sociales y la lucha contra la desigualdades, reducir su impacto negativo y ayudar a los más desfavorecidos, el instrumento más importante que tiene la Unión Europea es el Fondo Social Europeo. Este Fondo se estableció ya en el Tratado de Roma con el objetivo de mejorar la movilidad y el empleo de los trabajadores. El FSE constituye uno de los cinco fondos estructurales de la Unión Europa (los otros cuatro son el FEDER, el Fondo de Cohesión, el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca). Fue el primero que se creó, ya en los años setenta, presentando asistencia a más de dos millones de personas.
En abril de 2020, como consecuencia de los efectos de la pandemia de COVID-19, se puso en marcha el Fondo Social Europeo Plus (FSE+). Su objetivo es ayudar a los Estados miembros a hacer frente a la crisis derivada de la pandemia, reducir el desempleo que ésta ha generado, lograr una mayor protección social así como adaptar a la economía una transición ecológica y digital. Este fondo ha desempeñado un papel esencial en la respuesta inmediata a la crisis de la COVID-19 movilizando ayudas directas y permitiendo flexibilizar recursos financieros para apoyar los servicios sociales, mantener el empleo en los sectores afectados, proteger a los grupos vulnerables y financiar los salarios del personal sanitario, los equipos informáticos y los equipos de protección individual necesarios durante la pandemia.
El papel del Parlamento Europeo en la gestión del Fondo Social Europeo ha ido aumentando con el tiempo y ha sido determinante. Lo considera la principal herramienta en la lucha contra el desempleo, y se ha encargado de agilizar su funcionamiento para mejorar la eficacia y calidad del programa de ayudas financieras. Además, el alcance de este programa se ha ido ampliando a la lucha contra las desigualdades de género, la discriminación y la exclusión social mejorando el acceso al empleo de los grupos más vulnerables. En la propuesta del FSE+ para 2021-2027 se ha incorporado también una referencia específica a los migrantes y a su integración en el mercado laboral fomentando su inclusión social.
Seguridad Social
Otro de los aspectos más destacados de las políticas sociales de la Unión Europea es la coordinación en la cobertura de los sistemas de seguridad social, lo que permite mejorar la asistencia en la movilidad y fomentar la circulación de personas en la Unión. En 2010 se reformó por completo la legislación existente relacionada con esta cuestión, y se adoptaron diversos actos legislativos para mejorar la protección de los derechos de los trabajadores que se desplazan en el seno de la Unión. La Comisión Europea, además, incorporó más adelante algunas otras propuestas sobre movilidad laboral para adaptar el sistema a las realidades económicas y sociales actuales. Los cuatro principios fundamentales que recoge esta coordinación son los siguientes:
- Igualdad de trato: cualquier trabajador por cuenta ajena o propia de otro Estado miembro tiene los mismos derechos y obligaciones que los ciudadanos del propio país de acogida.
- Totalización: en el cálculo de las prestaciones se tienen en cuenta también los periodos previos de seguro, empleo o residencia en otros países miembros.
- Aplicación de una única legislación: un beneficiario está cubierto exclusivamente por la legislación de un solo país, pagando sus cotizaciones en ese país.
- Exportabilidad: las prestaciones de la seguridad social se pueden percibir en cualquier Estado miembro, no debiendo reservarse exclusivamente para las personas que residan en él.
Esto se aplica en materias relacionadas principalmente con prestaciones de enfermedad, de maternidad y paternidad, prestaciones de vejez, de supervivencia y de invalidez, prestaciones de accidentes de trabajo y de enfermedad profesional, subsidios de defunción, prestaciones de prejubilación, de desempleo y familiares.
En 2006 se incorpora también la tarjeta sanitaria europea, que permite a los ciudadanos del Espacio Económico Europeo que se desplacen por él o realicen una estancia en otro país miembro contar con asistencia sanitaria en caso de necesidades médicas imprevistas.
Cómo solicitar la Tarjeta Sanitaria Europea. Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones
Salud y seguridad en el trabajo
La política social también se ha extendido durante las últimas décadas a aspectos relacionados con la salud y seguridad en el trabajo, estableciendo unas normas mínimas relacionadas con la protección de los trabajadores que, posteriormente, los países miembros pueden mantener o ampliar. Asimismo, también en la Unión Europea se ponen en marcha medidas relacionadas con los derechos de participación, consulta e información de los trabajadores y con la igualdad entre hombres y mujeres.
En relación con este último punto, la Unión Europea ha desarrollado un esfuerzo notable a través de la contribución de la legislación y los cambios introducidos en los sucesivos Tratados para aplicar este principio a aspectos relacionados principalmente con la retribución de hombres y mujeres.
Condiciones de vida y de trabajo
Finalmente, en el contexto de su política social, la Unión Europea ha promovido instrumentos que permitan mejorar las condiciones de vida y de trabajo, garantizando así mismo una protección social adecuada frente al desempleo. Para ello, se han establecido una serie de directivas que promueven el derecho de los trabajadores a ser informados acerca de las condiciones de su contrato laboral (por ej., sobre su calendario de trabajo), o ser consultados y establecer un marco de participación y negociación sobre despidos colectivos o traslados.
Del mismo modo, la UE contempla un marco de diálogo social, por el que se establecen medidas encaminadas a consultar a los distintos interlocutores sociales (como sindicados de trabajadores, asociaciones empresariales o sectoriales) antes de adoptar medidas que afecten a la política social, y permitir la negociación de acuerdos marco en materia de legislación social que sean aplicables a escala comunitaria. Fruto de estas políticas han surgido iniciativas como la propuesta de Directiva de la Comisión sobre unos salarios mínimos adecuados en la Unión Europea, que refuerza el papel de la negociación colectiva en la fijación de los salarios.
La Red Europea de Políticas Sociales
La política social de la Unión Europea también tiene entre sus objetivos la protección social y la inclusión social. Para ello, tiene diversas herramientas que desarrolla dentro de la Red Europea de Políticas Sociales (European Social Policy Network, en inglés). Dicha estrategia pretende proporcionar a la Comisión Europea información independiente y análisis riguroso sobre políticas sociales. En concreto, se centra en dos cuestiones principales:
- Protección social: pretende lograr una panorámica general de los desafíos concretos que requieren cuestiones relacionadas con las pensiones, la vivienda, las prestaciones por desempleo, los sistemas de salud y las bajas por enfermedad, las responsabilidades de los padres y los cuidados a largo plazo.
- Inversión social: centrada en fortalecer las habilidades de las personas y sus capacidades para participar en el empleo y en la sociedad. Incluye medidas concretas orientadas a la educación, el cuidado de menores, la salud, la formación, la asistencia en la búsqueda de empleo y la rehabilitación y apoyo a personas discapacitadas.
Referencias
Atkinson, J. (1984) Flexibility, Uncertainty and Manpower Management, IMS Report No.89, Institute of Manpower Studies, Brighton.
Atkinson, J. and Meager, N. (1986) Changing Working Patterns: How companies achieve flexibility to meet new needs, Institute of Manpower Studies, National Economic Development Office, London.
Baldwin, R. y Wyplosz, C. (2020). The Economics of the European Integration. 6th Edition. McGraw Hill. London, United Kingdom.
Banco Mundial (2012). Labor Market Institutions. A review of the Literature. Policy Research Working Paper 6276
Boeri, T. (1999). Enforcement of employment security regulations, on-the-job search and unemployment duration, European Economic Review, 43, (1), 65-89.
Eyraud, Francois and Catherine Saget (2008). “The Revival of Minimum Wage Setting Institutions.” in in Janine Berg and David Kucera (eds.). In Defence of Labour Market Institutions: Cultivating Justice in the Developing World. New York and Geneva: Palgrave MacMillan and International Labour Organisation. 100-118.
OECD (1998). The Challenge of Measuring and Evaluating Organisational Change in Enterprises.
Sapir, A. (2005). Globalization and the reform of European social models, Bruegel Policy Brief n.o 2005/1.
