La política medioambiental en la Unión Europea

1. Funciones del medioambiente y problemas medioambientales

Los ciudadanos europeos consideramos, según las encuestas de opinión realizadas por la Comisión Europea, denominadas Eurobarómetro, que los problemas medioambientales son el mayor desafío al que actualmente se enfrenta la Unión Europea; más incluso que el terrorismo o los problemas de salud. ¡Y eso que la última encuesta se realizó en plena pandemia de la Covid-19!

¿Por qué es tan importante el medioambiente? ¿Qué funciones cumple? En economía, el medioambiente cumple tres funciones básicas:

Figura 1. Las funciones del medio ambiente

En primer lugar, el entorno en que vivimos nos permite disfrutar de actividades tan placenteras como caminar por un bosque, escuchar el sonido de un riachuelo, o tomar un baño en las aguas cristalinas de una playa; es decir, es una fuente de servicios medioambientales. En segundo lugar, el medioambiente suministra recursos naturales como agua, suelo, metales o minerales, que son necesarios para producir alimentos, vestidos, calzado, viviendas, aparatos electrónicos y otros bienes que consumimos. En tercer y último lugar, el medioambiente es el vertedero de los residuos que generamos en los procesos de producción y consumo: basura orgánica, plásticos, materiales de construcción desechados, aguas residuales de las ciudades o emisiones de gases a la atmósfera, entre otros.

Existen, sin embargo, problemas medioambientales como la sobreexplotación de recursos naturales o la contaminación, que tienen su origen en la actividad humana y dificultan el cumplimiento de las funciones mencionadas; estos problemas se describen en el cuadro 1.

La capacidad del planeta para suministrarnos recursos naturales para la producción y el consumo es limitada: en algunos casos, como el carbón o el petróleo, porque son recursos no renovables; en otros, como los bancos de peces, porque la sobreexplotación a que están sometidos y la contaminación del entorno limitan su capacidad de regeneración. Además, nuestro planeta no tiene capacidad suficiente para absorber las cantidades ingentes de residuos que generamos, y estos acaban provocando contaminación: ruidos y polución en las ciudades; vertederos que afean el paisaje y ensucian el agua de ríos y mares; y también problemas que afectan al conjunto del planeta, como el cambio climático o la erosión de la capa de ozono. ¿Quieres conocer más sobre la contaminación, sus causas y efectos? Pincha aquí.

Los problemas medioambientales cuestionan la viabilidad del modelo de crecimiento económico y modo de vida actuales y amenazan el bienestar de las generaciones futuras. Y, precisamente por esta razón, la sociedad reclama una política medioambiental que garantice el desarrollo sostenible presente y futuro. Pero, ¿qué problemas medioambientales son los que más nos preocupan? ¿Siempre han sido los mismos? ¿Preocupan problemas similares en todos los países? ¿Qué medidas podemos adoptar para solucionarlos? ¿Quién debe tomar esas medidas? ¿Cómo funciona la política medioambiental de la Unión Europea? Estas son algunas de las cuestiones que vamos a tratar de responder a continuación.

2. La percepción de los problemas medioambientales y su evolución en el tiempo

La percepción acerca de los problemas medioambientales que nos causan más preocupación ha ido cambiando a lo largo de los años. Inicialmente, el centro de atención eran los problemas de carácter local, como la retirada de residuos en pueblos y ciudades, o la canalización de las aguas residuales; unos problemas que son fácilmente observables por los ciudadanos. Sin embargo, pronto apareció la preocupación por problemas de carácter regional como la contaminación de los ríos, la deforestación o la pérdida de biodiversidad, que a simple vista son menos evidentes que los problemas locales. Más recientemente, el foco principal de atención se centra en problemas medioambientales de carácter global como la reducción de la capa de ozono o el cambio climático. Estos problemas agravan la pérdida de biodiversidad; ocasionan problemas de salud; generan fenómenos meteorológicos extremos (sequías, huracanes, inundaciones, olas de calor o de frío…); y, además, están provocando el deshielo de los casquetes polares, y un aumento en el nivel del mar que puede acabar teniendo consecuencias catastróficas sobre la población, especialmente para quiénes habitan cerca de las costas.

Y, ¿cuáles son en la actualidad las principales preocupaciones medioambientales de los ciudadanos de la Unión Europea? Las encuestas más recientes de los Eurobarómetros sobre medio ambiente y cambio climático muestran que el cambio climático es el problema que genera mayor inquietud; aunque también preocupan la contaminación del aire, los residuos y los efectos de los productos químicos sobre nuestra salud. Además, los ciudadanos europeos pensamos que para solucionar estos problemas es necesario un cambio en el modo de consumir, producir y comerciar; conseguir una reducción de los residuos generados, especialmente los plásticos (si quieres conocer sus impactos medioambientales, pincha aquí), y aumentar la tasa de reciclaje; favorecer la eficiencia energética y el uso de energías renovables; y, también, dedicar más recursos a la investigación y a fomentar la educación medioambiental.

3. ¿Quién debe tomar medidas para corregir los problemas medioambientales?

La protección del medioambiente requiere la adopción de medidas por parte de los gobiernos. Pero, ¿qué nivel de gobierno es responsable de resolver cada problema medioambiental? ¿Quién establece los objetivos e instrumentos a utilizar? Cuando el problema tiene carácter local, suele ser fácil identificar quién es la autoridad responsable de adoptar las medidas necesarias para resolverlo. Sin embargo, cuando la dimensión de los problemas medioambientales alcanza el ámbito regional o global, no hay una única autoridad capaz de adoptar decisiones e imponerlas, por lo que es necesario llegar a acuerdos. Los acuerdos no siempre son fáciles de alcanzar, ya que los distintos países o regiones afectados pueden tener intereses diferentes y, además, algunos de ellos pueden adoptar comportamientos que los economistas denominamos free rider. En palabras más simples, algunos políticos pueden actuar estratégicamente y esperar que sean otros quienes resuelvan los problemas medioambientales y, ¡por supuesto!, carguen con los costes.

En relación a los problemas globales, en 1987 se adoptó el Protocolo de Montreal que es un acuerdo internacional que logró una ratificación universal para proteger la capa de ozono de la tierra. El objetivo principal era reducir el uso de determinados compuestos químicos, utilizados principalmente en la fabricación de frigoríficos, aires acondicionados y aerosoles. Años más tarde, en 2015, un total de 195 países firmaron el Acuerdo de París que estableció un marco global para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (el dióxido de carbono o CO2 es uno de los más importantes), causantes del aumento de la temperatura de la tierra. Con el acuerdo se pretendía limitar el aumento de la temperatura global del planeta y frenar el cambio climático.

La Unión Europea, y en su nombre la Comisión Europea, ha sido muy activa en la protección del medioambiente y la lucha contra el cambio climático. Y no solo dentro de su territorio pues, de hecho, ha liderado muchas iniciativas a nivel mundial. El Pacto Verde Europeo aprobado en el mes de diciembre de 2019, o Green Deal como se conoce en el mundo anglosajón, es la estrategia europea más reciente para conseguir un crecimiento sostenible. Como veremos más adelante con detalle, el objetivo para 2050 es alcanzar cero emisiones netas de gases de efecto invernadero; o, dicho de manera más sencilla, que todas las emisiones de fábricas, centrales eléctricas, medios de transporte y demás actividades económicas sean absorbidas por nuestros bosques y océanos, entre otros. El plan también aspira a proteger la salud y bienestar de los ciudadanos, la biodiversidad y los recursos naturales, de los efectos nocivos del cambio climático.

Pero, la solución a los problemas medioambientales no es solo cosa de políticos y gobiernos. Las empresas deben asumir su parte de responsabilidad y buscar soluciones; actividades como la producción y uso de energía, la construcción y el transporte, son especialmente contaminantes. Mejorar sus procesos productivos y buscar soluciones innovadoras más limpias como las energías renovables, el hidrógeno verde o nuevas baterías más eficientes, constituyen un desafío para las empresas. Por supuesto, todo ello requiere inversión en investigación y, también, en nuevos productos y procesos para obtenerlos más respetuosos con el medioambiente. Los gobiernos y, en particular, las autoridades europeas deben apoyar estas inversiones facilitando el acceso de las empresas a la financiación necesaria. ¿Quieres conocer algunas iniciativas concretas? pincha aquí o aquí.

¿Y nosotros? ¿Qué pasa con los ciudadanos? Pues también… Son muchas las decisiones que tomamos a diario que afectan al medioambiente: ¿Comemos más carne o más legumbres? ¿Compramos un frigorífico más caro con mayor eficiencia energética, o uno más barato que consume más energía? ¿Necesitamos la última generación de Smartphone o seguimos utilizando el que ya tenemos? ¿Separamos y clasificamos los residuos o no lo hacemos? Y muchas, muchas, muchas más decisiones…

4. La política medioambiental ¿Por qué es necesaria y cuáles son sus instrumentos? 

Los problemas medioambientales suelen caracterizarse porque quienes sufren sus consecuencias no son los responsables de haberlos generado. Además, en ocasiones ni siquiera conocemos con certeza cuál es el origen del problema; bien porque son numerosos los agentes que lo provocan (por ejemplo, miles de automóviles circulando por la ciudad que ocasionan ruido y polución); o bien porque el causante y quien sufre las consecuencias se encuentran muy separados en el espacio (como la lluvia ácida que, provocada principalmente por la industria británica, arruinó los bosques escandinavos en los años ochenta del siglo pasado) o en el tiempo (no dudéis de que nuestros hijos y nietos seguirán sufriendo los efectos dañinos de las actuales emisiones de gases de efecto invernadero). Ello hace que sea muy difícil valorar los costes medioambientales que, por tanto, no suelen incluirse en los precios de los productos que consumimos; dicho de otro modo, se genera una falsa sensación de que el uso de recursos medioambientales es gratuito que conduce a su sobreexplotación y, también, a unos niveles excesivos de contaminación. La política medioambiental trata de evitar que esto suceda.

El objetivo principal de la política medioambiental es establecer incentivos para que aquellos que contaminan adopten las acciones necesarias para proteger el medioambiente. Los gobiernos cuentan con diversas alternativas para abordar un determinado problema medioambiental, que van desde el asesoramiento y concienciación a quienes contaminan, hasta la prohibición de determinadas prácticas dañinas para el entorno. Los instrumentos más utilizados son, no obstante, la regulación y los impuestos medioambientales; aunque últimamente han ganado protagonismo los denominados derechos de emisión negociables. Veamos en qué consiste cada uno de estos instrumentos

Con la regulación las autoridades establecen unas normas medioambientales que los ciudadanos y empresas deben cumplir obligatoriamente; son los propios gobiernos quienes se encargan de vigilar este cumplimiento e imponer sanciones en caso de infracción. Un ejemplo son los límites a las emisiones de determinados gases por parte de los automóviles; de hecho, recientemente la Unión Europea ha sancionado a algunos productores por incumplir estas normas. Otro ejemplo es la prohibición del uso de ciertos productos químicos en la agricultura o en algunos procesos de producción industrial por considerarlos perjudiciales para el medioambiente y la salud humana.

Los impuestos medioambientales son impuestos que deben pagar quienes contaminan en función de la contaminación que causan. Estos impuestos aumentan los costes de producción de las empresas, por lo que generan incentivos para utilizar tecnologías más limpias y sistemas de control de emisiones en sus procesos productivos; y, también, para producir bienes menos contaminantes. La razón es simple: al reducir la contaminación, las empresas se ahorrarán el pago de impuestos. El problema es que las autoridades deben controlar cuáles son las emisiones de contaminantes de cada empresa, algo que no siempre es fácil, y obligarles a pagar por ellas.

Finalmente, los derechos de emisión negociables son permisos para contaminar que las autoridades conceden a las empresas, bien de forma gratuita o pagándolos. Previamente, debe decidirse cuál es la cantidad total de contaminación que se considera aceptable en el conjunto de la industria (por ejemplo, la industria cementera, química, cerámica, e incluso la aviación comercial). Cada empresa deberá contar con derechos suficientes para realizar sus emisiones contaminantes; en caso de no tenerlos, podrá comprarlos a otras empresas, con lo que aumentarán sus costes de producción. Por el contrario, las empresas que dispongan de derechos de emisión y no vayan a utilizarlos, porque contaminan menos, los podrán vender y obtener así ingresos adicionales. Este instrumento incentiva el uso de tecnologías limpias para reducir los costes de producción o, incluso, aumentar ingresos en el caso de las empresas con un excedente de derechos. La principal crítica es la dificultad que existe para realizar la asignación inicial de los derechos de emisión entre las empresas y, también, para controlar que estas no contaminen más de lo que permiten los derechos de que disponen, e imponer sanciones en caso de incumplimiento.

¿Cuál es el mejor instrumento para proteger el medioambiente? No hay una respuesta fácil para esta pregunta; de hecho, lo habitual es combinar la regulación con otros instrumentos que generan incentivos económicos. Además, cuando el problema afecta a varios países o es de carácter global, como el cambio climático, es necesario establecer acuerdos internacionales, como el ya mencionado Acuerdo de París de 2015.

5. La política medioambiental europea 

Los problemas medioambientales suelen caracterizarse porque quienes sufren sus consecuencias no son los responsables de haberlos generado. Ya hemos visto que, con el paso del tiempo, la percepción de los ciudadanos europeos acerca de cuáles son los principales problemas medioambientales ha cambiado; cada vez somos más conscientes de los problemas de carácter global, para cuya gestión son necesarios acuerdos internacionales. Esto, unido al propio progreso de la integración europea, ha fortalecido el papel de la política medioambiental de la Unión Europea.

El Tratado de Roma firmado en 1957 que, como ya sabemos, es el origen de la actual Unión Europea, no consideraba que la política medioambiental fuese una competencia de las autoridades europeas. No obstante, muy pronto comenzaron a adoptar medidas de carácter medioambiental; por ejemplo, estableciendo estándares sobre las emisiones de gases de los turismos o el contenido en plomo de la gasolina. El aumento de la evidencia científica y la mayor percepción de los problemas ambientes impulsaron el desarrollo de la política medioambiental europea. La Cumbre de Jefes de Estado y Gobierno celebrada en París en 1972 marcó su inicio formal, con el encargo a la Comisión Europea de elaborar un programa para la protección del medioambiente. La propuesta se aprobó por el Consejo Europeo en el año 1973, y dio lugar al Primer Programa de Acción Medioambiental (I PAMA) que estableció los principios, objetivos e instrumentos básicos de la política medioambiental de la Unión Europea. Con el paso de los años, se han aprobado nuevos PAMA, con medidas cada vez más orientadas a prevenir los problemas medioambientales en lugar de corregirlos; por aquello de que… ¡más vale prevenir que curar!

En todo caso, hubo que esperar hasta 1986 para que la política medioambiental se incluyese en las leyes fundamentales de la Unión Europea. El Acta Única Europea, que revisó el Tratado de Roma, incluyó un título específico sobre medioambiente en el que se establecían una serie de objetivos sobre la calidad del entorno, la protección de la salud humana y el uso prudente de los recursos naturales. Además, se autorizó a que pudiesen establecerse requisitos medioambientales diferentes según el nivel de desarrollo económico y social de los países o regiones. Ello ha permitido que las políticas medioambientales sean mucho más ambiciosas en países ricos y sensibilizados por los problemas del entorno como Suecia o Finlandia; y menos ambiciosas en otros países más pobres y con menor sensibilidad medioambiental, como Polonia o Rumania. Ya en el siglo actual, el Tratado de Lisboa de 2007 propuso que la Unión Europea liderase medidas de alcance internacional para enfrentarse a los problemas medioambientales globales y, en particular, al cambio climático.

Antes de pasar a valorar cuáles han sido los logros de la política medioambiental de la Unión Europea, hay que tener en cuenta que para su correcta formulación y aplicación es necesario conocer con precisión cuáles son los problemas medioambientales; y, también, poder valorar si las medidas adoptadas en el pasado han contribuido a mejorarlos. En el año 1994 se creó la Agencia Europea de Medioambiente (AEMA o EEA, Environmental European Agency, por sus siglas en inglés), cuya labor es proporcionar información actualizada y fiable a los responsables de la política medioambiental europea, y al público en general. Además, las políticas medioambientales y los proyectos de conservación del entorno requieren financiación. Pues bien, en el año 1992 se creó el primer programa LIFE que, como sabemos, en inglés significa vida, pero que en realidad es el acrónimo de L’Instrument Financier pour l’Environnement. Este programa está exclusivamente dedicado a financiar proyectos relacionados con la naturaleza, la biodiversidad y la lucha contra el cambio climático, y desde su nacimiento se ha renovado en varias ocasiones; el actual programa LIFE corresponde al período 2021-2027.

6. Los logros de la política medioambiental europea

¿Qué ha conseguido hasta ahora la política medioambiental de la Unión Europea? El principal logro ha sido desvincular el crecimiento económico (en otras palabras, el aumento de los bienes y servicios producidos) del incremento en el consumo de energía y, también, de las emisiones de gases de efecto invernadero. Los resultados alcanzados son, sin embargo, todavía insuficientes para solucionar problemas medioambientales de la entidad del cambio climático. Para seguir avanzando es necesario, además de intensificar los esfuerzos de la propia Unión Europea, involucrar a otros países, especialmente a los grandes contaminadores mundiales: Estados Unidos y China.

Figura 2. Crecimiento económico, consumo de energía y emisiones

Respecto a la generación de residuos y su gestión, la Unión Europea ha conseguido reducir la producción de residuos urbanos y aumentar sus tasas de reciclaje; sin embargo, en la actualidad los materiales reciclados tan solo abastecen un 10% de la demanda de materiales. El potencial de mejora es particularmente importante en el reciclaje de plásticos y equipo eléctrico y electrónico. Cabe, por tanto, que nos preguntemos cuáles son los objetivos futuros de política medioambiental de la Unión Europea. Veamos qué podemos decir al respecto.

7. Presente y futuro de la política medioambiental europea

En la actualidad se encuentra vigente el VIII PAMA (recuerda, se trata de las siglas de Programa de Acción Medioambiental), que establece las grandes líneas de las políticas europeas en materia de medioambiente y cambio climático para el periodo 2021-2027. El objetivo es asegurar el bienestar de los ciudadanos europeos, pero siempre dentro de los límites del planeta. El programa presta especial atención a los territorios, actividades económicas y trabajadores más afectados por la transición verde; así como a potenciar la capacidad para adaptarse al cambio climático de las empresas, industrias o, incluso, personas más afectados por el mismo. Es una estrategia que se conoce como inteligencia frente al clima.

El Pacto Verde Europeo, que como ya se ha comentado fue aprobado en el año 2019 por la Comisión Europea, sentó las bases para el futuro de la política medioambiental europea; si quieres escuchar cómo lo anunció la presidenta de la Comisión Europea Ursula von der Leyen, pincha aquí. El objetivo es conseguir un crecimiento en la Unión Europea más sostenible, equitativo, y desligado del uso de recursos naturales. En concreto, se pretende reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en un 55% para el año 2030, y conseguir una economía climáticamente neutra en 2050. Pero, ¿qué significa la neutralidad climática? Aunque ya lo hemos comentado con anterioridad, en este vídeo puedes conocer más detalles. En cualquier caso, conseguir estos objetivos requiere grandes inversiones, tanto públicas como privadas, que necesitan financiación; en esta publicación se explica el plan de inversiones previsto y cómo se obtendrán los recursos. Cabe señalar, además, que la Unión Europea prevé dedicar a medidas relacionadas con la transición ecológica y acción por el clima una parte importante de los fondos de su presupuesto para el período 2021-2027, y también del plan de recuperación previsto para corregir los devastadores efectos de la crisis de la Covid-19, conocido como Next Generation EU.

El uso de energía sigue siendo la principal fuente de emisiones de gases de efecto invernadero; en consecuencia, el ahorro energético y la sustitución de energías tradicionales como el carbón y el petróleo, por energías renovables como la energía solar, eólica, geotérmica, o el hidrógeno, es una de las prioridades de la política medioambiental europea para abordar el cambio climático. La construcción también puede contribuir sustancialmente a este ahorro mejorando la eficiencia energética de los edificios. El transporte es responsable de una parte muy importante de los gases causantes del cambio climático. Acciones tan simples como usar el transporte público, compartir vehículos (mejor si son eléctricos…) y, ¡porqué no!, utilizar más la bicicleta, reduciría la contaminación en las ciudades; asimismo, un mayor protagonismo del transporte marítimo y por ferrocarril de mercancías es fundamental para reducir las emisiones. Mira este vídeo si sientes curiosidad por la estrategia europea para mejorar la movilidad y el transporte.

Reducir los residuos y favorecer su reciclaje es una de las prioridades presentes (esto ya lo hemos comentado…) y, también, futuras de la política medioambiental europea. En 2015 la Comisión Europea ya propuso un ambicioso plan de medidas, denominado Cerrar el círculo: un Plan de Acción de la UE para la economía circular, para avanzar hacia una economía circular en la Unión Europea; si quieres saber qué es una economía circular, lee detenidamente el cuadro 2. En marzo de 2020, se aprobó el nuevo Plan de Acción para la economía circular, que pretende abordar el problema de los residuos desde una perspectiva integral; es decir, teniendo en cuenta todas sus dimensiones. Además, se espera que nuevas tecnologías como la digitalización de la recogida, clasificación y reciclaje de residuos contribuyan a reducir la contaminación y avanzar hacia la economía circular. Veamos con algo más de detalle cómo afronta la Unión Europea la transición hacia una economía circular.

La previsión es, como acaba de comentarse, que la economía circular contribuya de forma decisiva a lograr la neutralidad climática en 2050. Y, también, a seguir desvinculando el crecimiento económico del uso de energía y recursos naturales; el objetivo es duplicar el uso de materiales reciclados. ¡No es poca cosa! Además de impulsar el crecimiento económico de la Unión Europea y crear nuevos puestos de trabajo, la economía circular permitirá disfrutar de productos más duraderos y con más posibilidades de reparación y actualización. Para avanzar en estos objetivos, las empresas deben ofrecer productos sostenibles y facilitar a los consumidores una información detallada sobre sus características; si no es así, ¿cómo sabemos si estamos comprando un producto sostenible? O, ¿cómo podemos conocer nuestros derechos respecto a la reparación de los productos que hemos comprado? Pero… ¿en qué productos y actividades económicas tiene más interés lograr una economía circular? Si quieres saber la respuesta a esta pregunta lee el cuadro 3.

Ya hemos hablado de cuáles son los instrumentos de la política medioambiental; pero ¿qué cambios se prevén para el futuro próximo? En primer lugar, se eliminarán completamente las subvenciones al uso de energías contaminantes como el carbón, y se establecerán nuevos impuestos ecológicos sobre productos como los plásticos. Además, el sistema de comercio de derechos de emisión, que tanto ha contribuido a reducir la contaminación en los sectores donde ya se aplica (sector eléctrico, grandes productores industriales, aviación…), se podría extender a otras actividades como la navegación. Las herramientas de información a los ciudadanos serán, en segundo término, un mecanismo que ayudará a tomar decisiones más responsables medioambientalmente; estaríamos hablando de temas como el etiquetado energético de los electrodomésticos, información sobre la huella ecológica de los productos… Y llegamos así a lo que sería el tercer instrumento: la educación medioambiental, porque la solución a los problemas medioambientales nos concierne a todos: ¡cualquier contribución es importante, por pequeña que sea! Y finalmente, no olvidemos que la Unión Europea, como impulsora de acuerdos internacionales para la protección del medioambiente, puede realizar y, de hecho, realiza una contribución de gran alcance.