La política industrial y de competitividad de la Unión Europea
Juan Sapena. Cátedra Betelgeux-Christeyns. Universidad Católica de Valencia.
1. La política industrial de la Unión Europea. Evolución Histórica
La política industrial de la Unión Europea (UE) puede definirse como el conjunto de medidas que tienen por objeto aumentar la competitividad de la industria europea como motor de crecimiento sostenible y creación empleo en Europa.
La política industrial no figura de forma expresa como materia de acción comunitaria en el Tratado de Roma, por el que en 1957 se constituyó la (entonces denominada) Comunidad Económica Europea. No obstante, cabría esperar que la aplicación de las reglas relativas a la libre circulación de mercancías, trabajadores y capitales, la libre prestación de servicios, el derecho de establecimiento, las normas comunes de competencia y la prohibición de ayudas estatales nacionales que en dicho tratado se establecen, posibilitarían un impulso a la industria europea.
Parece relevante resaltar que en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (también de 1957) estableció como uno de sus objetivos “desarrollar la investigación y difundir los conocimientos técnicos”, desde un enfoque similar al formulado unos años antes, en 1951, en el Tratado de París para la constitución de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero.
Firma del Tratado de París el 18 de abril de 1951
En los años 60, a medida que se avanzaba en la construcción la unión aduanera, los estados miembros advirtieron que los países con una estructura industrial más potente eran los que más ventajas conseguían de la misma. Así, para dirigir el desarrollo industrial, desde 1966 comenzaron a elaborarse planes o programas económicos a medio y largo plazo. Entre 1968 y 1970, se utilizaron diversos instrumentos, tales como el uso de contrataciones públicas, a fin de fomentar la concentración de empresas y orientar el crecimiento industrial, en particular en los sectores naval y electrónico
Es la década de los 70, con la crisis industrial que afectó a importantes sectores como los de siderurgia, textil o construcción naval. Así, en los años 60 y 70 del siglo pasado los gobiernos europeos y de muchas otras regiones en el mundo dedicaron grandes cantidades de dinero a medidas que, aunque implementadas bajo la denominación de política industrial, sin embargo, acabaron distorsionaron el funcionamiento de los mercados.
Como respuesta, diversos responsables de política industrial, entre ellos el español Carlos Solchaga (Ministro de Industria a principios de los ochenta), hicieron conocida la frase de que “la mejor política industrial es la que no existe”.
A principios de los años noventa, el Tratado de Maastricht (1992) vuelve a modificarse el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, abordando por vez primera cuestiones en materia de política industrial.
Inicios
Desde sus inicios, el proceso de construcción europea, ha ido modelando la evolución de la política industrial de la Unión Europea, en muchos casos como respuesta a las heridas que el proceso de globalización iba produciendo a los sectores que hasta ese momento habían sido clave en el pasado.
Acta Única Europea | 1986
Con el Acta Única Europea (1986) se modificaron los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas (y en particular el Tratado de Roma) a fin de reactivar la integración europea y completar el mercado interior. En la misma se puso el acento en la necesaria articulación de una política de I+D a nivel comunitario.
Tratado de Maastricht | 1992
Tras el Tratado de Maastricht, el artículo 157 del Tratado de la Comunidad Europea explicita la necesidad de una política industrial de carácter horizontal (no selectiva), es decir que cree las condiciones que ayuden a la industria a alcanzar un mayor crecimiento y competitividad.
Desde la entrada en vigor, en 2009, del Tratado de Lisboa, bajo la denominación Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), esta regulación está recogida en su artículo 173:
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Artículo 173
Artículo 173 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE)
1. La Unión y los Estados miembros asegurarán la existencia de las condiciones necesarias para la competitividad de la industria de la Unión.
A tal fin, dentro de un sistema de mercados abiertos y competitivos, su acción estará encaminada a:
– acelerar la adaptación de la industria a los cambios estructurales,
– fomentar un entorno favorable a la iniciativa y al desarrollo de las empresas en el conjunto de la Unión, y, en particular, de las pequeñas y medianas empresas,
– fomentar un entorno favorable a la cooperación entre empresas,
– favorecer un mejor aprovechamiento del potencial industrial de las políticas de innovación, de investigación y de desarrollo tecnológico.
2. Los Estados miembros se consultarán mutuamente en colaboración con la Comisión y, siempre que sea necesario, coordinarán sus acciones. La Comisión podrá adoptar cualquier iniciativa adecuada para fomentar dicha coordinación, en particular iniciativas tendentes a establecer orientaciones e indicadores, organizar el intercambio de mejores prácticas y preparar los elementos necesarios para el control y la evaluación periódicos. Se informará cumplidamente al Parlamento Europeo.
3. La Unión contribuirá a alcanzar los objetivos estipulados en el apartado 1 mediante las políticas y actividades que lleva a cabo en virtud de otras disposiciones del presente Tratado. El Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario y previa consulta al Comité Económico y Social, podrán tomar medidas específicas destinadas a apoyar las acciones que se lleven a cabo en los Estados miembros a fin de realizar los objetivos contemplados en el apartado 1, con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros.
Este título no constituirá una base para el establecimiento por parte de la Unión de medidas que puedan falsear la competencia o incluyan disposiciones fiscales o relativas a los derechos e intereses de los trabajadores asalariados.
En definitiva, la política industrial de la UE es de carácter horizontal (no selectiva) y tiene por objeto instaurar unas condiciones marco que favorezcan la competitividad industrial.
La idea es que esta política esté bien integrada en otras políticas de la Unión, como las relacionadas con el comercio, el mercado interior, la investigación y la innovación, el empleo, la protección del medio ambiente y la salud pública.
2. Otros enfoques de política industrial
Bajo la denominación política industrial coexisten distintos enfoques que incluso podrían parecer contrapuestos entre sí. El enfoque tradicional de política industrial, muchas veces intervencionista y proteccionista, adoptaba un enfoque sectorial mediante el estímulo de determinadas actividades económicas allí donde los mercados no parecían funcionar adecuadamente. Los fallos del estado a consecuencia de la discrecionalidad de las medidas adoptadas, alumbró un nuevo enfoque horizontal de política industrial, incluyendo un conjunto de actuaciones orientadas a la mejora del marco institucional y el funcionamiento de los mercados, así como las infraestructuras y el fortalecimiento de los factores de producción en aspectos tales como la capacidad tecnológica o de innovación, capital humano y espíritu emprendedor. Recientemente, nuevos jugadores en el escenario internacional parecen estar recuperando el uso de políticas verticales de apoyo a sectores específicos.
El estímulo de la competitividad y la capacidad de adaptación no necesariamente está vinculado al “laissez faire”, y quizás encontrar el enfoque de política industrial es particularmente relevante en el diseño de políticas, como la industrial, en un proceso de integración, el europeo, todavía en fase de crecimiento.
Sin embargo, éste no es el único enfoque de política industrial. Mientras la Unión Europea optaba por una política industrial no selectivas, otros países y regiones en el mundo optaban por una política industrial de carácter vertical o selectivo, incluso a través de medidas “menos heterodoxas”.
Algunos países del sudeste asiático habían usado con éxito la política industrial para acelerar su adquisición de conocimiento, tecnología y la experiencia del resto del mundo y favorecer así la ventaja competitiva de sus empresas. Dos ejemplos actuales estarían bien representados por países como China o Rusia.
Como decía John Stuart Mill, celebre pensador y economista en el siglo XIX, en el capítulo 2 de su libro Sobre la libertad que lleva por título precisamente “El profundo sueño de la opinión decidida” cuando dice que. ‘la tendencia fatal de la especie humana a dejar de lado las cosas de las que ya no tiene dudas, ha causado la mitad de sus errores’.
Como en conocido cuento de los hermanos Grimm “El traje nuevo del emperador”, no debemos creer que algo es verdad sólo porque muchos lo dicen y no hay que dejarse llevar por lo que todos hacen. Se trata de ser valientes y honestos.
A continuación, se presenta un breve recorrido por los aspectos nucleares que determinan la competitividad empresarial para entender mejor de qué modo se puede incidir en ellos a través de las llamadas medidas de política industrial. Posteriormente, se pasará a revisar la situación actual de la política industrial y de competitividad de la UE, resultado de la evolución histórica de dicha política desde los inicios del proceso de construcción europea. Por último, se trazarán algunas líneas de desarrollo futuro que podrían facilitar un mejor entendimiento de la evolución a futuro de los enfoques y medidas en materia de política industrial.
3. El papel de la política industrial
¿Qué es la competitividad?
La competitividad de una empresa no es más (ni menos) que su capacidad para competir. De acuerdo con el profesor Michael E. Porter, las empresas mejoran su competitividad mediante el desarrollo de ventajas competitivas que les permiten distanciarse de sus competidores, lo cual les permite un rendimiento superior y, en última instancia, la propia supervivencia de la organización.
Algunas empresas asientan sus ventajas competitivas en el dominio de una tecnología inaccesible a sus competidores, o al control de recursos que, siendo valiosos para la producción de un bien, son escasos o difícilmente imitables o reemplazables por las empresas competidoras. En otras ocasiones, la ventaja proviene de elementos intangibles tales como la imagen asociada a la empresa o al producto que ésta produce.
Los profesores W. Chan Kim y Renée Mauborgne, de la prestigiosa escuela de negocios INSEAD, destacaron en su best-seller “Blue Ocean Strategy” publicado en 2005 que los sectores de la economía se recomponen constantemente, de modo que, en su enfoque dinámico, la competitividad no es un estado sino un proceso de constante evolución.
Estos autores ponen como ejemplo el Cirque du Soleil que, si bien es un circo, ha prescindido de algunos atributos propios del circo (como los animales, y su cliente tradicional, los niños), al tiempo que incorporado otros atributos importados del mundo del teatro (como lo es la secuencia y el propio tipo de público al que se dirige, los adultos).
Muchas veces, se asume que las ventajas competitivas tienen su origen en decisiones tomadas desde dentro de la empresa. Pese a ello, en ocasiones (y este es un hecho cada vez más relevante), el origen de la ventaja que favorece la competitividad de una empresa tiene su origen en el ecosistema empresarial en el que ésta se encuentra.
Así, a principios de la década de los 90, Michael E. Porter acuñó el concepto de clúster (la traducción literal de clúster es racimo), haciendo referencia a las ventajas derivadas de la concentración geográfica de empresas y agentes relacionados con la cadena de valor de un producto. Para Porter, la pertenencia al clúster permitiría a las empresas integrantes reforzar su competitividad y la innovación.
Blue Ocean Strategy, de W. Chan Kim y Renée A. Mauborgne
La política industrial y la ventaja competitiva
En efecto, si las economías de “aglomeración” son relevantes para explicar el éxito (y, no olvidemos, la supervivencia) de las empresas, la actividad económica (y la generación de empleos bien retribuidos) no se distribuirá de modo homogéneo a lo largo y ancho del planeta. Por el contrario, las actividades productivas tenderán a concentrarse en algunas localizaciones (en la fotografía, el edificio Lloyd’s of London), mientras otras partes del planeta (el desierto del Sahara) tendrán menos éxito como atractores de procesos de creación de riqueza.
En este sentido, la política industrial podría cobrar relevancia como agente “floculante” que atrae y posibilita la aglutinación de riqueza en el ámbito geográfico dependiente del gobierno que decide su formulación, aunque queda abierta la pregunta sobre cuál es el efecto final resultante.
El principio sería el equivalente a la “siembra de nubes” con Yoduro de Plata, que algunos gobiernos emplean a fin de atraer y modular las precipitaciones en determinadas zonas del planeta. Pero si la cantidad de humedad existente en la atmósfera “es la que es”, las lluvias atraídas hacia un área determinada dejarán de beneficiar a otras regiones. Si estas acciones son un juego de suma cero, es una cuestión abierta.
Una de las conclusiones indudables del apartado anterior es, precisamente, la gran complejidad e incertidumbre asociada a la toma de decisiones para el desarrollo de ventajas competitivas por parte de las empresas, y los numerosos aspectos relevantes para el diseño de una política industrial que favorezca el florecimiento de una industria fuerte y competitiva.
En efecto, mientras algunos planteamientos consideran que la política industrial acaba representando un factor que distorsiona la mejor asignación de recursos, otros consideran que esta política puede constituir un elemento clave facilitador del desarrollo de un tejido industrial sólido y competitivo.
En la fotografía, el edificio Lloyd’s of London
4. La política industrial europea y sus retos
Aunque es cierto que bajo la denominación “política industrial” se han incluido (y se siguen incluyendo en la actualidad) medidas de pelajes muy variopintos, la política industrial en Europa (como también en otras áreas en el mundo), ha evolucionado en el tiempo al ritmo de la tensión entre los dos enfoques descritos más arriba.
La política industrial incluye un heterogéneo conjunto de medidas encaminadas a la mejora de la competitividad de las empresas de un país en el marco de la competencia internacional.
En torno a este objetivo, se han adoptado distintas estrategias, la más reciente de las cuales se describe en la Comunicación titulada Por un renacimiento industrial europeo, de enero de 2014 (COM(2014) 14, 22.1.2014). En esencia, podríamos destacar los siguientes retos de la política industrial europea. En este documento se planteaba invertir la tendencia hacia el declive industrial, y con un objetivo del 20% del PIB manufacturero en 2020.
Esta iniciativa se complemento con la comunicación Digitalización de la industria europea – Aprovechar todas las ventajas de un mercado único digital (COM(2016) 733 final, 19.4.2016), enfocada a la transición digital., que tendría su continuación en la comunicación Un nuevo modelo de industria para Europa (COM(2020) 102 final, 10.3.2020) para ayudar a la industria europea a liderar la doble transición hacia la neutralidad climática y el liderazgo digital, así como para reforzar la competitividad y autonomía estratégica de Europa.
La puesta en marcha de esta estrategia coincidió con el inicio de la pandemia del COVID-19, tras el cual se estableció el instrumento de recuperación de la industria europea “Next Generation EU”. En definitiva, la política industrial europea habrá de dar respuesta a distintas cuestiones relativas a su alcance e instrumentos:
NextGenerationEU
¿Qué es eso que llamamos “industria”?
Aunque el término “industria” (cuya raíz latina significa “aplicación y laboriosidad”) se ha asociado tradicionalmente con las manufacturas, la terciarización de la economía ha conllevado la ampliación del perímetro de las actividades comprendidas, muchas de ellas intensivas en conocimiento. De hecho, la traducción del término anglosajón “industry” es “sector” y no recoge únicamente a lo que en España conocemos como sector secundario o industria manufacturera.
Como en otras economías “industrializadas”, la economía de la UE ha asistido a una progresiva terciarización de la economía. Como puede observarse en el siguiente cuadro, los servicios representaban ¾ partes de la producción en 2019:
Aunque el epígrafe “industrial” engloba actividades muy diferentes y con muy distinta intensidad tecnológica, sigue siendo generalmente considerada clave para la generación de empleo de calidad y su capacidad de arrastre de la competitividad de la economía dada la importancia relativa de sus niveles de inversión en bienes de capital y tecnología.
Las políticas industriales actuales tienen en cuenta el hecho de que la actividad industrial produce y también consume servicios. No debemos extrañarnos de que intangibles como la innovación, el diseño y el marketing, pueden generar incluso más valor que la propia producción del bien tangible.
En los años más recientes, junto a la irrupción del reto de la sostenibilidad y el medioambiente en el diseño de medidas de política industrial, se evidencia un creciente interés en el rol que la política industrial podría desempeñar en apoyo de la industria europea, en el contexto de la irrupción de nuevos agentes.
Las cadenas de valor globales
Una de las consecuencias del proceso globalizador, que debería tenerse en cuenta en el diseño de la política industrial europea, es el emerger de cadenas de valor globales (en inglés, global value chains), definidas como el conjunto de actividades necesarias para la producción de un bien o servicio, y que se llevan a cabo en distintas localidades geográficas (regiones, países, etc.).
Si la economía se define de este modo, y la interrelación entre las actividades geográficas desarrolladas en distintos países es de tal complejidad, se convierte en relevante el valor aportado a dichas cadenas de valor desde cada ubicación, y no tanto proteger sino dinamizar la capacidad de innovación de las regiones.
Economía circular y sostenibilidad
Un último aspecto de gran importancia para la política industria europea es el reto de una economía circular.
La economía circular es un modelo de producción y consumo que implica compartir, alquilar, reutilizar, reparar, renovar y reciclar materiales y productos existentes todas las veces que sea posible para crear un valor añadido. De esta forma, el ciclo de vida de los productos se extiende.
Hacia un enfoque ecléctico de política industrial
La política industrial europea habrá de afrontar los siguientes retos:
- Coherencia en la combinación de medidas de carácter horizontal, al tiempo que permitan señalizar y favorecer actividades que ayuden a la industria europea a encontrar una posición favorable en las cadenas de valor globales.
- Ayudar a las empresas europeas a afrontar el reto de la economía circular buscando una asignación de recursos más sostenible.
