La política comercial común
Santiago Ibáñez Marsilla.
Cátedra Jean Monnet EU Customs law. Universitat de València
1. La Política comercial común, una introducción
Los 27 Estados miembros de la UE tienen una población conjunta de 448 millones de personas. Además, los habitantes de la UE tienen una renta media muy superior a la del promedio de la población mundial. Ello convierte a la Unión Europea en el primer bloque económico y comercial del mundo.
Para lograr esos niveles de bienestar económico, la UE mantiene enormes flujos de intercambio de mercancías y servicios con terceros países, esto es, con países que no son miembros de la UE. El comercio, tanto de bienes como de servicios, son un pilar de la prosperidad económica de la UE.
Las políticas dirigidas a regular y mejorar el intercambio de bienes y servicios con terceros países se agrupan bajo la denominación de “política comercial”. Los Estados miembros de la UE han renunciado a establecer una “política comercial” nacional y, en su lugar, confían a las Instituciones de la UE las decisiones en esta materia. De este modo, el artículo 3 del TFUE atribuye a la UE la competencia exclusiva sobre la política comercial, en tanto que el artículo 207 TFUE insiste en que “la política comercial común se basará en principios uniformes”.
La política comercial de la UE. Qué es y cómo funciona
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE)
Artículo 3
1. La Unión dispondrá de competencia exclusiva en los ámbitos siguientes:
a) la unión aduanera;
(…)
e) la política comercial común.
Artículo 207
1. La política comercial común se basará en principios uniformes, en particular por lo que se refiere a las modificaciones arancelarias, la celebración de acuerdos arancelarios y comerciales relativos a los intercambios de mercancías y de servicios, y los aspectos comerciales de la propiedad intelectual e industrial, las inversiones extranjeras directas, la uniformización de las medidas de liberalización, la política de exportación, así como las medidas de protección comercial, entre ellas las que deban adoptarse en caso de dumping y subvenciones. La política comercial común se llevará a cabo en el marco de los principios y objetivos de la acción exterior de la Unión.
(…)
Una pieza fundamental de la política comercial de la UE la constituye la Unión aduanera. A efectos aduaneros, los 27 Estados miembros de la UE actúan como si fueran un único territorio aduanero, aplicando las mismas normas (que son normas de la UE) frente a las mercancías de terceros países.
¿Qué son las normas aduaneras?
Las normas aduaneras son el conjunto de reglas de cumplimiento obligatorio (de derecho público) a las que se sujeta la introducción de mercancías en un territorio aduanero (que llamamos “importación”) o a las que se sujeta la salida de mercancías de un territorio aduanero (que llamamos “exportación”).
Entre esas reglas de cumplimiento obligatorio se incluyen normas tributarias (la aplicación de impuestos, que en materia aduanera se denominan “aranceles”) y normas no tributarias o “de política comercial”.
En la UE las normas aduaneras son normas de la Unión, no normas nacionales.
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE)
TÍTULO II – LIBRE CIRCULACIÓN DE MERCANCÍAS
Artículo 28
1. La Unión comprenderá una unión aduanera, que abarcará la totalidad de los intercambios de mercancías y que implicará la prohibición, entre los Estados miembros, de los derechos de aduana de importación y exportación y de cualesquiera exacciones de efecto equivalente, así como la adopción de un arancel aduanero común en sus relaciones con terceros países. (…)
Artículo 31
El Consejo, a propuesta de la Comisión, fijará los derechos del arancel aduanero común. (…)
2. Impuestos arancelarios
De entre las medidas tributarias (denominadas arancel) que se aplican con ocasión de la importación de mercancías en la UE, debemos distinguir:
Derechos de aduana a la importación
Son el impuesto que se aplica a todas las importaciones. Que se aplique el impuesto, no obstante, no siempre significa que se exija una cantidad a pagar, porque muchas veces la cuantía del impuesto es “cero”.
Derechos antidumping
Este impuesto sólo se aplica cuando las mercancías han sido objeto de dumping. Se produce dumping, a efectos aduaneros, cuando un fabricante vende a la Unión Europea a un precio inferior al que exige cuando vende en el mercado de su propio país.
Derechos compensatorios
Este impuesto sólo se aplica cuando las mercancías se han beneficiado de una subvención. Si unas mercancías de un tercer país se han beneficiado de una subvención pueden competir en condiciones de ventaja en el mercado de la UE frente a las mercancías europeas que no han recibido subvenciones. Para neutralizar esa ventaja y restablecer así el equilibrio en las condiciones de competencia se exigen derechos “compensadores” (que “compensan” o neutralizan la subvención).
Impuestos en el marco de la Política Agrícola Común (PAC).
La UE mantiene una política agrícola muy activa e intervencionista. Para evitar que las mercancías importadas puedan romper el equilibrio que esa PAC intenta establecer, se aplican diversos impuestos dirigidos a regular los flujos de productos agrícolas y a asegurar que estos flujos son compatibles con los objetivos de la PAC.
3. La unión aduanera
La Unión Europea se constituye en una unión aduanera, que es una competencia exclusiva.
La unión aduanera es una competencia exclusiva de la UE
Ejemplo
Al ser España un Estado miembro de la Unión, ha cedido en favor de las Instituciones de la UE la competencia para establecer normas aduaneras.
Supongamos que los fabricantes españoles de calzado se quejan de que se están viendo perjudicados por las importaciones de calzado fabricado en Vietnam. Las autoridades españolas no pueden, por sí mismas, aplicar medidas aduaneras que permitan mitigar ese daño, tales como elevar los derechos de aduana o aplicar derechos antidumping o derechos compensatorios al calzado de Vietnam. Sólo las Instituciones de la UE podrían decidir alguna de esas medidas.
La Unión Europea tiene también la competencia exclusiva para negociar acuerdos comerciales con terceros países por los que se establezcan preferencias arancelarias.
Para entender mejor este concepto conviene distinguir entre un acuerdo de libre comercio, una unión aduanera y un mercado único.
La unión aduanera. Comisión Europea, 2018
Acuerdo de libre comercio
Mediante un acuerdo de libre comercio, las Partes (que, en nuestro caso, serán la UE y un tercer país) se prometen un derecho de aduana “cero” para las mercancías originarias de la otra Parte. Por lo demás, cada Parte mantiene su propio arancel frente a terceros países y sus propias normas aduaneras.
Ejemplo. Tras el Brexit, la UE tiene un acuerdo de libre comercio con el Reino Unido. En virtud de este acuerdo, la UE aplica unos derechos de aduana de tipo “cero” a las mercancías originarias del Reino Unido y, paralelamente, el Reino Unido aplica unos derechos de aduana de tipo “cero” a las mercancías originarias de la UE.
La UE mantiene su propio arancel frente a terceros países y sus propias normas aduaneras; lo mismo que el Reino Unido. Esto significa, p.e., que la UE tiene acuerdos comerciales con otros países distintos del Reino Unido, pero esos acuerdos no vinculan al Reino Unido; y a la inversa, Reino Unido podría concluir acuerdos comerciales con terceros países que no vincularían a la UE.
En una unión aduanera los países que la integran forman un único territorio aduanero. Eso significa:
(1) que el arancel que aplican frente a las mercancías de terceros países es el mismo;
(2) que aplican las mismas normas aduaneras;
(3) que aplican los mismos acuerdos comerciales; y
(4) que no existen barreras aduaneras dentro de la UE, sino que todo su territorio opera como un único territorio aduanero.
En un mercado único los países que lo integran comparten unas mismas normas relativas a los requisitos de comercialización de los productos y servicios.
Los requisitos de comercialización incluyen normas muy diversas, dependiendo del tipo de mercancía o servicio de que se trate. Por ejemplo, si se trata de un medicamento, debe ser autorizado por la autoridad sanitaria para controlar su seguridad y su efectividad; si se trata de un juguete para niños menores de tres años, debe cumplir unas normas estrictas que, entre otras cosas, se dirigen asegurar que son productos ignífugos (resistentes al fuego), que no contienen ingredientes tóxicos o que no contienen partes pequeñas que puedan ser fácilmente ingeridas; si se trata de un automóvil, debe cumplir unas normas de homologación para garantizar que cumple unos estándares de seguridad; o, si se trata de la prestación de servicios financieros, debe recibir una autorización que garantice su solvencia y el cumplimiento de requisitos técnicos y de protección de los usuarios.
La Unión Europea es un mercado único.
En la UE, la pertenencia al mercado único se supedita al respeto de las libertades fundamentales, es decir, libre movimiento de mercancías; libre movimiento de personas; libre movimiento de capitales; libre prestación de servicios; y libertad de establecimiento.
Reino Unido tras el Brexit
Ejemplo. Reino Unido tras el Brexit
Tras el Brexit el Reino Unido tiene un acuerdo comercial con la Unión Europea por la que ambas Partes establecen una zona de libre comercio.
Pero el Reino Unido ya no forma parte de la unión aduanera de la UE, es decir:
- El Reino Unido aplica su propio arancel, distinto al de la UE, en sus relaciones con terceros países.
- El Reino Unido aplica sus propias normas aduaneras, distintas a las de la UE.
- El Reino Unido puede alcanzar sus propios acuerdos comerciales con terceros países.
- El Reino Unido ya no se beneficia de los acuerdos comerciales que la UE mantiene con terceros países.
Y, además, el Reino Unido ya no forma parte del mercado único de la UE, es decir:
- Los productos del Reino Unido no pueden comercializarse en la UE sin antes someterse a los distintos controles que se establezcan a fin de asegurar que cumplen los requisitos de comercialización de la UE (autorización de fármacos; control veterinario de animales; homologación de vehículos…).
El caso noruego
Ejemplo. El caso noruego
Noruega no es un Estado miembro de la UE, sino que mantiene una relación peculiar con la UE.
Por una parte, Noruega tiene un acuerdo de libre comercio con la UE. Noruega no forma parte de la unión aduanera de la UE (lo cual implica que puede mantener su propio arancel frente a terceros países y alcanzar sus propios acuerdos comerciales, según se ha señalado para el Reino Unido tras el Brexit).
Por otra parte, Noruega, a diferencia del Reino Unido, sí forma parte del mercado único de la UE. Por tanto, Noruega se obliga a aplicar las mismas normas de comercialización que establezca la UE, a pesar de que, como Noruega no es miembro de la UE, no participa en la toma de esas decisiones. De modo que Noruega se obliga a aplicar las normas que la UE decida establecer en esta materia, sin poder votar en esas decisiones. Y, además, Noruega se compromete a acatar las libertades fundamentales de la UE, que son una condición para poder integrarse en su mercado único (libre movimiento de mercancías; libre movimiento de personas; libre movimiento de capitales; libre prestación de servicios; y libertad de establecimiento).
Gracias a lo anterior, en virtud del acuerdo de libre comercio, cuando una mercancía originaria de Noruega se introduce en la UE no necesita pagar derechos de aduana (son cero; aunque para eso debe acreditarse que la mercancía es originaria de Noruega) y, por otra parte, en virtud de su integración en el mercado único, la mercancía originaria de Noruega tampoco se somete a controles para determinar si cumple los requisitos de comercialización en la UE. En definitiva, Noruega asume más obligaciones con la UE que el Reino Unido y, a cambio, tiene más ventajas en sus relaciones comerciales con la UE.
Se ha señalado en el cuadro anterior que, en una zona de libre comercio, las Partes se comprometen a aplicar un derecho de aduana “cero” para las mercancías originarias de la otra Parte. Obsérvese, entonces, que el concepto de “mercancías originarias” es clave para decidir si unas determinadas mercancías se benefician o no de esta ventaja del derecho de aduana “cero” (ventaja a la que se denomina “preferencia arancelaria”).
Relevancia del concepto de “mercancía originaria”
Ejemplo. Relevancia del concepto de mercancía originaria
En virtud de un acuerdo comercial, la UE y el Reino Unido han prometido aplicar un derecho de aduana “cero” para las mercancías originarias de la otra Parte.
Este beneficio no puede concederse, p.e., a una mercancía estadounidense que se introduce en el Reino Unido y, posteriormente, desde el Reino Unido, se introduce en la UE. La UE no ha prometido aplicar un derecho de aduana “cero” para las mercancías originarias de Estados Unidos, sino sólo para las mercancías originarias del Reino Unido. Por eso, cuando se introducen en la UE mercancías procedentes del Reino Unido se debe realizar un control aduanero a fin de verificar que esas mercancías son “originarias” del Reino Unido, es decir, que se han elaborado u obtenido en el Reino Unido, pues sólo en ese caso podrán entrar en la UE sin pagar derechos de aduana.
Para determinar si una mercancía es o no es “originaria” se establecen unas normas de origen preferencial, que varían de un acuerdo comercial a otro, puesto que son el resultado de la negociación entre las Partes. En las normas de origen preferencial podemos distinguir entre las normas generales –que se aplican a todo tipo de mercancías- y las normas específicas –que se establecen producto por producto-. Para poder ser considerada “originaria”, una mercancía debe cumplir las normas generales y la norma específica del origen preferencial de que se trate.
Reglas de origen específicas
Ejemplo
Regla de origen específica para automóviles en el acuerdo comercial UE- Reino Unido
Los “automóviles de turismo y demás vehículos automóviles concebidos principalmente para transporte de personas” se clasifican en la partida 8703. Para esta categoría de mercancías el acuerdo comercial entre la UE y el Reino Unido exige como requisito para considerarlas originarias el criterio “MaxNOM 45 % (EXW)” (salvo para los vehículos de motor eléctrico, que tienen su propio criterio específico). Este criterio significa que se exige que el porcentaje máximo de materias no originarias utilizadas para fabricarlo no exceda del 45 por 100 del valor total del vehículo a la salida de la fábrica (el valor a la salida de la fábrica, o “Ex-Works”, excluye el coste de su posterior transporte hasta la UE).
Por tanto, un automóvil turismo puede seguir considerándose “originario del Reino Unido” aunque incluya piezas que no se hayan fabricado en el Reino Unido o en la UE. Pero si las piezas producidas en terceros países que se incorporan en ese automóvil turismo excede del 45% del valor total del vehículo a la salida de fábrica, el vehículo deja de considerarse “originario del Reino Unido” y, en consecuencia, debe pagar el arancel de la UE para países terceros, que en el caso de los automóviles turismo es de un 10%.a
4. Acuerdos comerciales con países terceros
La Unión Europea es muy activa en la negociación de acuerdos de libre comercio, como instrumento de progreso económico y de cooperación con terceros países. Así, además de los acuerdos de unión aduanera con Andorra, Mónaco, San Marino y Turquía (el acuerdo de unión aduanera con Turquía es parcial), la UE tiene acuerdos de libre comercio:
- Con los países de la región Paneuromediterránea. Esta región incluye a los países europeos que no son miembros de la UE; a los países ribereños del Mediterráneo que no son miembros de la UE; y a algunos de los países situados al Este de la UE. En definitiva, la UE mantiene acuerdos de libre comercio con su “vecindario” regional. Además, para facilitar y favorecer los intercambios de mercancías dentro de esta gran región económica, la UE ha impulsado que las reglas de origen que se establecen en los acuerdos con todos estos países sean únicas.
- En América, la UE mantiene acuerdos de libre comercio con Canadá, México, Centroamérica (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá), Colombia, Perú, Ecuador y Chile. Actualmente, además, las negociaciones para alcanzar un acuerdo de libre comercio con el Mercosur (que comprende a Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) están muy avanzadas.
- En Asia (además de los países ribereños del Mediterráneo, incluidos en la región Paneuromediterránea), la UE mantiene acuerdos de libre comercio con Corea del Sur, Japón y Singapur.
- Con 32 países del área África-Caribe-Pacífico (ACP), de los cuales catorce son países en el África subsahariana, catorce en el Caribe y cuatro en el Pacífico (datos actualizados en mayo de 2020).
A continuación, podemos ver una representación de los acuerdos comerciales de la UE en un mapa mundial.
En los acuerdos comerciales, además de preferencias arancelarias para las mercancías, se suelen incluir medidas que facilitan la prestación de servicios entre los operadores económicos de las Partes. La facilitación de la prestación transfronteriza de servicios implica cuestiones técnicas de gran complejidad como, por ejemplo, asegurar la equivalencia de las competencias profesionales (p.e. reconocer que un médico o un arquitecto de la otra Parte puede también ser considerado en la UE como médico o arquitecto), el cumplimiento de requisitos técnicos equivalentes (p.e. que una entidad financiera de la otra Parte puede prestar sus servicios a clientes de la UE sin perjudicar a los consumidores y sin crear desequilibrios para los prestadores de la UE) o, en fin, otro tipo de consideraciones que pueden ser muy diversas (como, p.e., el mantenimiento de un sistema sanitario público o un sistema de educación público que se somete a reglas distintas de las que rigen para los operadores privados). Por estos motivos, el grado e intensidad de los acuerdos en materia de servicios varían considerablemente de un acuerdo comercial a otro.
5. Preferencias a favor de países en desarrollo
Además de los acuerdos comerciales, la UE utiliza otra potente herramienta para su política comercial. Se trata de las “preferencias arancelarias unilaterales”. En un acuerdo comercial se pactan preferencias arancelarias de carácter bilateral, puesto que las dos Partes se comprometen a aplicar unos derechos de aduana de tipo cero a las mercancías de la otra Parte, de modo que, en estos acuerdos, se contrae una obligación (la de aplicar derechos de aduana de tipo cero a las mercancías de la otra Parte) pero, en contrapartida, se obtiene un derecho o una “contraprestación”, ya que las mercancías de la UE también se beneficiarán de un derecho de aduana de tipo cero cuando se importen en ese otro país.
Pues bien, mediante las “preferencias arancelarias unilaterales” la UE establece un derecho de aduana reducido u otro tipo de ventaja arancelaria (como contingentes arancelarios, que suponen aplicar un derecho de aduana reducido, pero con una limitación de cantidad y de tiempo) en favor de las mercancías de determinados países -a los que se quiere favorecer o ayudar-, sin recibir a cambio la contraprestación de que esos países apliquen un derecho de aduana de tipo cero en favor de las mercancías de la UE. Es decir, son preferencias unilaterales porque la UE no recibe una contraprestación directa a cambio de ellas. Lo que la UE persigue con estas normas es ayudar a países menos desarrollados para que puedan mejorar su situación económica. Son, por tanto, una herramienta de ayuda al desarrollo que, a la vez, favorece la acción exterior de la UE y su influencia en el mundo.
Las preferencias arancelarias unilaterales se articulan a través del Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG). La UE regula el SPG sin necesidad de acordarlo con terceros países, dado que es una medida sin contraprestación directa, de modo que lo puede modificar en cualquier momento sin necesidad de acordarlo con los países beneficiarios.
El Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG)
En la actualidad, el Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG) de la UE se regula en el Reglamento (UE) 978/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de octubre de 2012, por el que se aplica un sistema de preferencias arancelarias generalizadas y se deroga el Reglamento (CE) 732/2008 del Consejo.
Otros países desarrollados también establecen su propio SPG. Por ejemplo, Estados Unidos regula un SPG propio.
6. La Unión Europea en la Organización Mundial de Comercio
La UE es miembro de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Los miembros de la OMC se obligan a acatar una serie de acuerdos en materia de comercio internacional. La UE, como miembro de la OMC, está obligada a respetar esos acuerdos de la OMC.
Los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio
Declaración de Marrakech de 15 de abril de 1994
Acta Final
Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio
Anexo 1
Anexo 1ª. Acuerdos Multilaterales sobre el Comercio de Mercancías
GATT 1994
Agricultura
Medidas sanitarias y fitosanitarias
Obstáculos técnicos al comercio
Medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio (MIC)
Antidumping (artículo VI del GATT de 1994)
Valoración en aduana (artículo VII del GATT de 1994)
Inspección previa a la expedición
Normas de origen
Trámite de licencias de importación
Subvenciones y medidas compensatorias
Salvaguardias
Acuerdo sobre facilitación del comercio
Anexo 1B Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS)
Anexo 1C Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual
relacionados con el Comercio (ADPIC)
Acuerdo sobre los ADPIC modificado (texto modificado el 23 de enero de 2017)
Anexo 2
Entendimiento sobre Solución de Diferencias
Anexo 3
Mecanismo de Examen de las Políticas Comerciales
> Además los Miembros de la OMC han alcanzado diferentes “Acuerdos Comerciales Plurilaterales” (como el Acuerdo sobre el Comercio de Aeronaves Civiles o el Acuerdo sobre Contratación Pública) así como diversas “declaraciones y decisiones ministeriales” sobre cuestiones específicas.
> Los textos legales de la OMC pueden consultarse en la web de la OMC
7. Access2Markets
El portal Access2Markets es un espacio virtual donde las empresas podrán tener toda la información comercial necesaria sobre exportaciones desde la UE, importaciones a la UE, aranceles, requisitos… Esta plataforma va dirigida a empresas grandes, pequeñas o pymes que necesiten información para saber cómo expandirse fuera de sus fronteras y se adentren al mercado europeo. Los usuarios encontrarán información comercial, tutoriales o preguntas frecuentes.
En ella podrán encontrar todo tipo de datos de forma detallada sobre la exportación e importación tanto dentro de la Unión Europea como a los países fuera de este territorio. Estos datos son:
- Aranceles e impuestos. Se da la posibilidad de conocer las tarifas e impuestos como por ejemplo el IVA de cada país.
- Normas de origen. Permite conocer los diferentes acuerdos de la UE con otros países o dentro de los propios europeos o si es necesario solicitar el certificado de origen presencial o no presencial.
- Requisitos de los productos (peso, precio…)
- Procedimientos aduaneros. Con respecto a Europa y al resto del mundo.
- Obstáculos comerciales (procedimiento administrativos, licencias de compra…)
- Estadísticas.
