La libertad de circulación y de residencia

1. Introducción

Uno de los derechos más conocidos derivados de la ciudadanía europea es el compuesto por las libertades fundamentales de circulación y residencia. Estas libertades no se disfrutan solo por el ciudadano europeo, sino también, aunque con ciertas peculiaridades, por los miembros de su familia. Cada una de estas libertades posee unos elementos que las definen y que deben ser individualizados con el fin de mejor entender sus límites y contornos.

Para ello tomaremos como referencia la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de abril de 2004 relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, subrayando de entrada que cualquier límite de dichos derechos únicamente podrá adoptarse por motivos de orden público, seguridad o salud públicas, y respetando el principio básico de no discriminación. 

Como señalábamos, estos derechos individuales se disfrutarán por los ciudadanos de cualquiera de los Estados miembros de la Unión, pero también por los miembros de sus familias, sean estos de la nacionalidad que sean. ¿Quién vamos a considerar “miembro de la familia” a efectos de disfrutar de este derecho? 

La familia es un concepto sociocultural que cambia según cada Estado, por lo que su determinación estricta conllevaría situación de discriminación y pérdida de los vínculos familiares y desarraigos. La Unión, con el fin de evitar males mayores, prefiere adoptar un listado de “miembros” y apuntar que cada “Estado miembro de acogida” deberá facilitar, de conformidad con su legislación, la circulación y/o residencia de otras personas de la familia en virtud de circunstancias tales como la dependencia física o financiera respecto del ciudadano de la Unión o de su cónyuge. 

Para la Directiva, son miembros de la familia: los cónyuges o las parejas registradas si la legislación del Estado miembro de acogida equipara ambas uniones (si no son parejas registradas o la legislación no las equipara, el Estado de acogida deberá facilitar la circulación, de conformidad con su normativa), a los descendientes directos (los hijos) menores de 21 años o a cargo y también a los hijos de los del cónyuge o de la pareja, y a los ascendientes directos (a los padres) a cargo del ciudadano y del cónyuge o pareja.

Centrándonos en la primera de las libertades, hay que recordar que la libertad de circulación es uno de los elementos básicos del mercado único y permite al ciudadano moverse por el territorio de los Estados miembros sin que existan fronteras interiores en las que deba detenerse. Pero esa libertad no es ilimitada, sino que, como hemos dicho, cuenta con ciertos requisitos que la estructuran para un mejor ejercicio. 

Así, todo ciudadano de la Unión Europea y los miembros de su familia tiene derecho a circular; es decir, salir de un Estado miembro y entrar en otro. Para ello, necesitará contar con un documento de identificación nacional en vigor o pasaporte válido (en el caso de los ciudadanos) y de pasaporte válido (para el caso de los familiares), sin que pueda exigirse en ningún caso visado alguno para dicha salida. En el caso de los familiares no ciudadanos, el Estado de acogida podrá requerir visado de entrada, excepto que se cuente con una tarjeta de residencia válida.

2. La libre circulación tras la pandemia del COVID-19

La libertad de circulación se ha visto gravemente afectada por la pandemia del COVID-19 que ha supuesto el restablecimiento de las fronteras interiores de la Unión durante ciertos períodos de tiempo. Con el fin de propiciar una actitud coordinada y asegurar no sólo que las medidas fueran necesarias y proporcionales, sino también que estuvieran basadas en criterios objetivos y no discriminatorios, la Unión Europea dictó diversas Directrices relativas al ejercicio de la libre circulación. La primera (referida a la gestión de fronteras para proteger la salud y garantizar la disponibilidad de los bienes y de los servicios esenciales) fijó las reglas básicas para la gestión eficaz de las fronteras interiores, ampliándose la normativa mediante el establecimiento de los conocidos como “corredores verdes de transporte” para mantener la economía activa y las Directrices relativas al ejercicio de la libre circulación de los trabajadores, en la que se subraya la necesidad fundamental de que todos los trabajadores que ejerzan ocupaciones críticas puedan seguir circulando libremente, debiendo permitir los Estados de acogida la entrada y el acceso a sus lugares de trabajo.

Según detallan las Directrices, se consideran trabajadores críticos a: los profesionales de la salud, incluidos paramédicos; los dedicados a cuidados personales en servicios de salud; los científicos de industrias relacionadas con la salud; trabajadores del sector farmacéutico y de productos sanitarios; trabajadores que participan en el suministro de mercancías; profesionales y técnicos de tecnología de la información y las comunicaciones, y aquellos encargados del mantenimiento de estos equipos; ingenieros técnicos en energía y electricidad; profesionales de las ciencias e ingenierías de medio nivel; personal de los servicios de protección; bomberos, policías, guardianes de prisiones, personal de protección civil; oficiales y operarios de fabricación, procesamiento y conservación de alimentos y afines; operadores de máquinas para elaborar alimentos y productos afines; trabajadores del transporte; pescadores; y personal de instituciones públicas.

Con el comienzo de la vacunación en enero de 2021, la Unión Europea se dispuso a regular un método de facilitar de nuevo la libre circulación por todo su territorio, poniendo en marcha el conocido como “certificado COVID” o “pasaporte COVID” con el cual, desde el 1 de julio de 2021, su titular debe quedar exento de las restricciones a la libre circulación, a menos que dichas restricciones sean necesarias y proporcionadas para salvaguardar la salud pública.

3. La libertad de residencia

Por otra parte, la libertad de residencia supone la posibilidad de establecerse en cualquiera de los otros Estados miembros para vivir, trabajar, estudiar, etc. Al igual que con la libertad de circulación, la libertad de residencia se podrá ejercer por todo ciudadano, y sus familias no nacionales de los Estados miembros, sin que sea posible establecer más restricciones que las derivadas del orden público, la seguridad o salud públicas, y respetando el principio básico de no discriminación.

En el caso de este derecho, la Directiva distingue entre las estancias de corta duración (hasta tres meses) y aquellas que superen dicho período.

En cualquiera de los casos, en este tipo de estancias todos los ciudadanos deberán registrarse en el país, mientras que los familiares no nacionales deberán poseer una tarjeta de residencia con una validez de, al menos, cinco años.