La estructura institucional de la Unión Europea

1. Introducción

Los Estado miembros le han conferido a la UE competencia y medios (a través de órganos y personal propio) para cumplir con los objetivos comunes. El art. 13 del Tratado de la Unión Europea enumera  sus instituciones principales, con el fin de disponer un marco institucional coherente, eficaz y estable, con la finalidad de promover sus valores, alcanzar sus objetivos, defender los intereses generales de la UE, de los ciudadanos europeos y de los Estados que la componen. 

El art. 13 consagra las siguientes instituciones, como principales, en el siguiente orden: el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión Europea, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas.

El principio básico que rige el marco institucional de la UE es el principio del equilibrio institucional que asegura que cada una actúa en función de la capacidad y competencias atribuidas por los tratados. Además, como se verá al estudiar cada institución, no existe una división clásica de poderes entre las mismas, aunque sí que rigen dinámicas similares a los controles y contrapesos propios del principio clásico de separación de poderes.

2. El Consejo Europeo

Está compuesta, principalmente, por los jefes de Estado o de Gobierno de los Estados (en el caso español, el Presidente de Gobierno). No se puede decir que sea el poder ejecutivo de la UE, aunque sí que la representa, en última instancia, como si fuera la institución superior transversal: una especie de  jefatura colegiada de la UE

Esta institución no estaba prevista originalmente, aunque sí que existían reuniones de líderes europeos en las famosas “Cumbres Europeas” o “Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno”. Se incorporó, oficialmente, al marco institucional tras la reforma de los tratados de 2007-2009, y de hecho se crea sin competencia jurídica, sino como entidad superior de coordinación y de impulso de la UE con una visión transversal y de futuro.

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Sus objetivos principales son darle a la UE el impulso político necesario para seguir desarrollando el proyecto de integración y definir las orientaciones y prioridades políticas generales. En realidad, tiene una triple función: 

• Dar coherencia al funcionamiento institucional.
• Estrechar los lazos de cooperación entre los Estados.
• Asegurar el compromiso político del proyecto europeo.

En realidad, tiene otras muchas funciones atribuidas: le corresponde procedimientos tales como el de reforma de los tratados, el de retirada voluntaria de un Estado miembro, etc. No obstante, se encarga, en definitiva, de desarrollar y definir las orientaciones y el futuro a corto y medio plazo de la UE, determinar sus intereses y objetivos estratégicos, proporcionando directrices para la acción y cooperación y designar y nombrar a determinadas figuras del marco institucional. 

Se compone, oficialmente, de 31 miembros:

El Consejo Europeo generalmente se reúne, en sesión ordinaria,  4 veces al año. Excepcionalmente, también se podrá reunir en sesiones extraordinarias, cuando el presidente lo convoque de conformidad a una situación especial (por ejemplo, como pasó en julio de 2020 a causa de la crisis del Covid19). 

Cuando el Consejo Europeo toma decisiones, la regla general de votación es el consenso (consentimiento de todos los miembros cuando existe el quórum requerido), aunque en determinadas situaciones se ha establecido que se vote por mayoría cualificada, mayoría simple o por unanimidad). Aunque el Consejo Europeo no tiene capacidad de decisión jurídica propia, y carece de potestad legislativa, realiza funciones de coordinación en prácticamente todos los ámbitos de actuación de la UE y sus decisiones sí que tienen fuerza jurídica.

3. El Consejo de la Unión Europea

El Consejo de la Unión Europea, o Consejo simplemente, es también un órgano colegiado, compuesto, por regla general, por un representante de cada Estado miembro con rango ministerial (es decir, está compuesto, esencialmente, de ministros estatales). Su nombre original, de hecho, era ‘Consejo de Ministros’ y en el Tratado de Maastricht se cambió la nomenclatura por ‘Consejo de la UE’, y con el Tratado de Lisboa, se simplificó a ‘Consejo’.

Al igual que comparten logo y son apoyadas por la misma Secretaría General, el Consejo Europeo (jefes de Estado/Gobierno) y el Consejo de la UE (ministros) tradicionalmente han trabajado en el mismo edificio, Justus Lipsius. Desde 2017, sin embargo, se han habilitado dos edificios adicionales, uno de ellos, el edificio Europa, es donde se organizan la mayoría de las reuniones del Consejo.

Sobre su naturaleza y relevancia, cabe decir que, por un lado, al igual que el Consejo Europeo, representa a la voluntad de los Estados miembros, correspondiéndole el poder de decisión política, junto con el Consejo Europeo, y, por otro lado, está formada por representantes gubernamentales y ministeriales de los Estados miembros. Ello significa que actúan a partir de las instrucciones y mandatos imperativos dados por los gobiernos que representan (en pocas palabras, dependen de sus jefes en el Consejo Europeo).

El Consejo de la UE se organiza a base de programas (uno general y otro semestral). El programa general, de 18 meses, se formula por un grupo predeterminado de 3 Estados miembros que vayan a ejercer la Presidencia, mientras que el programa del semestre (6 meses) lo formula la presidencia de turno. En cuanto a su funcionamiento diario, aunque es una institución única y colegiada, para su correcto y eficiente funcionamiento, se divide en 10 formaciones (o consejos) diferentes. Estas formaciones o consejos son fijos y monográficos ateniendo a los diferentes ámbitos y grados competenciales. El Consejo de la UE está, generalmente compuesto por 27 ministros, aunque estos van cambiando en función de su competencia nacional en el tema objeto de discusión.

Al igual que el resto de las instituciones europeas, el Consejo de la UE también cuenta con la figura del presidente. La presidencia, no obstante, no es única y, en la gran parte de los casos, no es permanente, sino rotatoria. 

• En el caso del Consejo de Asuntos Exteriores, la presidencia siempre la ostenta el Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (que, a su vez, es miembro del Consejo Europeo y Vicepresidente de la Comisión Europea).
• En el resto de las formaciones del Consejo, la presidencia va turnándose. Es decir, cada representante del Estado miembro la ostenta durante 6 meses mediante un sistema de rotación decidido por el Consejo Europeo.

Los ministros y representantes gubernamentales son asistidos por el Comité de Representantes Permanentes de los Gobiernos de los Estados miembros de la Unión Europea (Coreper). Estos órganos son de naturaleza administrativa. Su cometido principal, por tanto, es coordinar y preparar los trabajos del Consejo, velando por la coherencia de las políticas de la UE. Esto implica que antes de que se pueda incluir en la agenda de reuniones del Consejo, todos los temas deben pasar a través del Coreper correspondiente. En la práctica, existen dos comités distintos, en función de la materia que se reúnen semanalmente: el Coreper II y el Coreper I.

4. La Comisión Europea

Existe desde el nacimiento de la ahora llamada Unión Europea, aunque antaño (con los 9 países originarios) se llamaba la Alta Autoridad. Es también un órgano colegiado, integrado por expertos que velan por los intereses generales de la UE y los ciudadanos y garantizan el cumplimiento del Derecho de la UE.

Actualmente está compuesta por un equipo de 27 expertos (también llamado colegio de comisarios), uno por cada país de la UE (aunque son independientes y no ejercen sus funciones en calidad de nacional del Estado miembro de dónde proceden). Entre estos 27, se encuentra un presidente, 8 vicepresidentes y 18 comisarios.

El mandato de la Comisión es de 5 años (coincidiendo con el mandato del Parlamento Europeo). Se nombra primero al Presidente, luego este, tras un examen del Consejo de la UE y del Parlamento, propone la lista completa de los integrantes del colegio, todos los miembros de la nueva Comisión (los veintisiete comisarios, incluyendo al presidente y al alto representante en calidad de vicepresidente) colegiadamente se someten al voto de aprobación del Parlamento, y, en caso de resultado positivo, el Consejo de la UE oficialmente nombra a la Comisión.

La Comisión es una institución híbrida y tiene asignada funciones de diversa índole, aunque, principalmente de naturaleza ejecutiva.

En definitiva, podríamos decir que la Comisión es la institución defensora del interés común de la UE y la que controla, en primera instancia, la legalidad del Derecho constitutivo y derivado de la UE, con funciones de control y de supervisión.

La Comisión es una institución independiente en el ejercicio de sus funciones (no solicitarán ni aceptarán instrucciones, se abstendrán de todo acto incompatible, mantendrán un elevado grado de discreción y honestidad, y, mientras dure su mandato, no podrán ejercer cualquier otra actividad profesional). En caso de incumplimiento de dichas obligaciones el Tribunal de Justicia, a instancia del Consejo, por mayoría simple o de la propia Comisión, podrá o bien declarar su cese o bien declarar la privación del derecho a la pensión o de cualquier otro beneficio sustitutivo. 

De manera similar a los ejecutivos nacionales, la Comisión Europea, para poder desempeñar, de manera eficaz, su trabajo, se distribuye en distintos organismos por políticas llamadas Direcciones Generales (el equivalente a los Ministerios). La Comisión Europea tiene 33 Direcciones Generales. Cada comisario, en cuanto cargo político, está, generalmente, al frente de una Dirección General, aunque, por las líneas de actuación, algunas son compartidas por varios. Además, para garantizar el nivel técnico y funcional, está dirigidas por un Director General. La Comisión Europea también cuenta con órganos y agencias ejecutivas (6) y agencias independientes especializadas y descentralizadas. 

La Comisión Europea es una de los órganos más sometidos a control de la UE. Existe un control interno (con auditorías internas en cada Dirección General y un comité de seguimiento de las mismas), pero también, un control externo, a través del:

• Tribunal de Justicia: mediante el control de legalidad y los recursos de anulación y omisión y mediante la rendición de responsabilidad política y procedimientos de destitución por incumplir con sus obligaciones;
• Tribunal de Cuentas: controlando la utilización de los fondos asignados;
• Defensor del Pueblo: mediante las quejas de mala administración por parte de ciudadanos
• Parlamento Europeo: obligándola a comparecer ante él, a presentar informes anuales o interponiendo una moción de censura a la Comisión en su conjunto, como parte del control político que ejerce sobre la misma.

5. El Parlamento Europeo

El Parlamento Europeo es otra institución principal de la UE, cuyos integrantes son elegidos directamente por los 500+ millones de ciudadanos europeos. Esta es una de las notas más características de la UE como organización supranacional. Existen organizaciones internacionales y regionales con asambleas parlamentarias u órganos que adoptan normas (sean vinculantes o programáticas), pero estos están formados por representantes y delegados de los Estados que componen dicha organización. La UE es la única organización mundial con una asamblea parlamentaria que es elegida directamente por el pueblo al que representa. Es, también, sin duda, la institución que mayor proceso de transformación ha tenido y la pieza clave de la democracia en la UE.

No estaba prevista una asamblea representativa en el plan inicial de Robert Schuman. Pero gracias a la presión política de Jean Monnet, los orígenes del Parlamento Europeo se remontan a la Asamblea Parlamentaria de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), que pasó a ser la Asamblea Parlamentaria Europea, en su sesión constituyente de 1958, común para las tres comunidades europeas que existían entonces. A partir del 30 de marzo de 1962, pasa a autodenominarse Parlamento Europeo, hasta que el Acta Única Europea modifica su denominación por primera vez de manera oficial. Tras el acuerdo de instaurar el sufragio directo, las primeras elecciones se celebraron en junio de 1979. 

Las funciones del Parlamento Europeo también son muy variadas.

En cuanto a su estructura y composición, cabe decir que actualmente el Parlamento Europeo se compone de un Presidente y de 705 europarlamentarios/eurodiputados; el primero es elegido por los segundos y los segundos son elegidos por los ciudadanos europeos mediante sufragio universal libre y directo, según la normativa electoral de su país de residencia/nacionalidad. El máximo número que fijan los Tratados es de 750 más el presidente, pero como consecuencia del Brexit, se redujo para dejar cabida a futuras posibles ampliaciones y para ajustar los países con infrarrepresentación parlamentaria. El mandato del Parlamento Europeo es de 5 años.

El Presidente del Parlamento Europeo representa al mismo en sus relaciones con las demás instituciones de la UE, supervisa los debates en el Pleno y firma el presupuesto y los actos legislativos adoptados con arreglo al procedimiento legislativo ordinario. Es elegido para un periodo de dos años y medio (mitad de la legislatura) renovable.

El número de escaños de los europarlamentarios se asigna en proporción a la población del Estado miembro. Se aplica el principio de “proporcionalidad degresiva” para asegurar que los Estados menos poblados no sean los menos representados, y se establece un mínimo de 6 y un máximo de 96 diputados por Estado miembro, en función de su población. Tras el Brexit, España ha ganado 5 eurodiputados más. 

A pesar de que la distribución de escaños se asigna por Estados, los eurodiputados no se organizan por nacionalidad, sino por afinidad política. Los grupos políticos (actualmente existen 7), deben contar con al menos 25 diputados y estar formados por diputados elegidos en al menos un cuarto de los Estados miembros.

En cuanto a su funcionamiento, para organizar el día a día del trabajo parlamentario, los 705 eurodiputados se organizan, principalmente, en comisiones parlamentarias y en sesiones plenarias. 

Existen más de 20 comisiones parlamentarias especializadas integradas compuestas de 25 a 81 eurodiputados (la representación política de su composición debe reflejar la del Pleno). Su labor es la de preparar el trabajo que será debatido en las sesiones plenarias (es dónde se elaboran las propuestas legislativas e informes, dónde se redactan enmiendas etc.). Se reúnen dos semanas al mes en Bruselas. Para abordar cuestiones de especial relevancia, también se pueden constituir comisiones temporales ateniendo a las prioridades de una legislatura concreta. Por ejemplo, actualmente existen comisiones temáticas especiales como AIDA (inteligencia artificial), BECA (lucha contra el cáncer) o INGE (injerencias en procesos democráticos y desinformación) ante la realidad sanitaria y socio-digital de los últimos años.

Plano interactivo de distribución de escaños en el hemiciclo del Parlamento Europeo.

La sesión plenaria (o el Pleno) es donde se reúnen todos los eurodiputados para la votación final de las propuestas de modificación y de la legislación propuesta. 

El Parlamento Europeo también se organiza por delegaciones, como grupos oficiales de eurodiputados que mantienen y desarrollan relaciones con los parlamentos de países, regiones u organizaciones que no pertenecen a la Unión.

Como co-legislador europeo, cabe al menos mostrar el camino legislativo-procesal y las fases establecidas para aprobar la legislación europea en el marco de su procedimiento ordinario.

Recordemos que el Parlamento Europeo, como institución que ostenta un control político y democrático, también se pone a disposición de la ciudadanía europea, al examinar peticiones particulares o colectivas y adoptar una postura con respecto a un asunto o queja concreta. De hecho, una de las 20+ comisiones parlamentarias (PETI) se dedica a examinar dichas peticiones. Esta función permite de llamar la atención sobre cualquier violación de los derechos de los ciudadanos europeos cometida por un Estado miembro, una autoridad local u otra institución europea.

6. El Tribunal de Justicia la UE

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea es otra institución principal de la UE, compuesta por dos órganos judiciales: el Tribunal de Justicia y el Tribunal General. Al igual que otras instituciones, esta institución principal ya existía desde el origen de la UE: desde el Tratado de la CECA se preveía un tribunal que ejerciera un control jurisdiccional sobre la actividad de las entonces comunidades europeas.

Sesión inaugural del entonces llamado Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

Aunque se podría clasificar como un tribunal internacional en cuanto a su fuente u origen normativo (ya que fue creada por un tratado internacional), además de dirimir controversias entre Estados, en lo que concierne al cumplimiento, por éstos, de las obligaciones resultantes de los Tratados, su naturaleza y funcionamiento se acerca más a un órgano jurisdiccional nacional, incluso constitucional. Este es el caso, por ejemplo, de la mitad de los recursos y acciones procesales que resuelve. En el ejercicio de sus competencias, fija la legalidad del Derecho derivado de la UE y su conformidad con los Tratados (pudiendo declarar nulo y sin valor normas u actos derivados de las instituciones europeas), e aclara, como intérprete supremo, de manera independiente y autónoma el Derecho de la UE.

Tiene tres funciones principales, como autoridad jurisdiccional suprema de esta organización supranacional:

• controla la legalidad de los actos de las instituciones de la Unión Europea;
• vela por que los Estados miembros respeten las obligaciones establecidas en los Tratados;
• interpreta, de manera uniforme, el Derecho de la Unión a instancia de los jueces nacionales.

Está encargado, por tanto, de lidiar, de manera contenciosa y prejudicial, con recursos de los Estados y de las instituciones entre sí o de unos contra otros, recursos de los particulares (personas físicas o jurídicas) contra los actos de los que sean destinatarios o que les afecten directa e individualmente, recursos contra la institución, órgano u organismo que en violación del Tratado se abstuviera de pronunciarse o dirigir un acto a una persona física o jurídica, y con la interpretación última del Derecho de la Unión, e imponerla directa e inmediatamente a las jurisdiccionales nacionales. Los procedimientos varían ligeramente según si se remiten recursos directos o indirectos, como es la famosa cuestión prejudicial. Los procedimientos constan de una fase escrita, una fase oral, la presentación de unas conclusiones (del Abogado General), deliberaciones por parte de los jueces y una sentencia.

En cuanto a su composición, existen diferencias entre los dos órganos que componen el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Tanto los jueces como los abogados generales deben comprometerse mientras ejerzan su cargo a ser independientes (por lo que no pueden desempeñar ningún tipo de función política o administrativa), imparciales y a mantener el secreto de las deliberaciones.

En cuanto a su estructura interna y funcionamiento, las formaciones de los dos órganos jurisdiccionales varían ligeramente.