1. Introducción y marco jurídico 

La Unión Europea (UE) guarda como uno de sus valores esenciales el respeto a la democracia (artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (TUE)) que, en la práctica, se desglosa en la democracia representativa y la participativa, es decir, en la habilidad de los ciudadanos europeos de elegir y ser sus representantes en el seno de la UE, así como de participar en los procesos de toma de decisión. Dentro de esta última perspectiva es donde se encuentra la iniciativa ciudadana europea (ICE), la cual permite un acercamiento de los ciudadanos al funcionamiento de la UE, ya que les permite proponer proyectos sobre materias que consideran importantes para que sean transformados, en caso de aprobarse, en normas jurídicas de la UE.

La ICE fue introducida por primera vez en el fallido Tratado por el que se establece una Constitución para Europa (2004), y más tarde fue recogida en el Tratado de Lisboa, firmado el 13 de diciembre de 2007, que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009. Se rige por el apartado cuarto del artículo 11 del TUE, que establece que un grupo de más de un millón de ciudadanos de la UE (representando al menos a siete Estados miembros [EM] de la UE) pueden invitar a la Comisión Europea a proponer medidas normativas en una materia de su competencia, ya que la UE sólo puede legislar en aquellas materias en que los EM han cedido competencias, total o parcialmente, a la UE (como, por ejemplo, en política monetaria o política pesquera común). En la UE, es la Comisión Europea quien ostenta el cuasi monopolio de la iniciativa normativa, es decir, es la única institución de la UE que puede proponer, en la mayoría de los casos, la adopción de nuevas normas que, una vez adoptadas, serán exigibles en los territorios de todos los EM de la UE (artículo 17 (2) del TUE).

Este mismo artículo remite al artículo 24 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) para las cuestiones procedimentales y las condiciones necesarias para la adopción de cualquier ICE. Dichas cuestiones fueron inicialmente recogidas en el Reglamento (UE) nº 211/2011 sobre la iniciativa ciudadana y, más recientemente, por el Reglamento (UE) nº 2019/788, adoptado el 17 de abril de 2019 y con entrada en vigor el 1 de enero de 2020 (en lo sucesivo, el “Reglamento”).

2. El procedimiento de la iniciativa ciudadana europea

El procedimiento para la tramitación de una ICE se puede dividir en siete fases por lo que es un proceso algo largo, pero no excesivamente complejo.

Imagen 1. Fases del procedimiento de la Iniciativa ciudadana Europea

3. De la teoría a la práctica: la iniciativa ciudadana en la realidad

Cada tres años desde su creación, la Comisión Europea somete un informe al Parlamento Europeo sobre la aplicación del Reglamento. Como consecuencia del primer informe, se propuso la adopción de un nuevo Reglamento. El objetivo de éste era convertir el procedimiento de la ICE en “más accesible, menos engorroso y más fácil de utilizar para quienes lo organicen o apoyen”. Para ello, se dio la posibilidad de elegir como edad mínima los dieciséis años, de acuerdo con las normativas nacionales (artículo 2 (1) del Reglamento), se creó una plataforma colaborativa con consejos prácticos y legales sobre la ICE (artículo 4 (2) del Reglamento), se estableció el servicio de traducción de la Comisión Europea (artículo 4 (4) del Reglamento) y se introdujo el sistema de recogida de firmas gratuitas online al que hemos hecho referencia antes (artículo 6 (1) del Reglamento). 

Desde su creación, más de setenta y cinco ICE han sido registradas, si bien sólo seis han tenido “éxito” hasta el momento. Esto ocurre porque los criterios de admisibilidad son demasiado estrictos. El problema surge cuando es la propia Comisión Europea la que actúa como “juez y parte”. Si lo comparamos con los sistemas nacionales, algunos autores piensan que la admisión debería formar parte de las funciones del Parlamento Europeo. Parte del problema se deriva de la terminología usada: “iniciativa”. Ésta da la impresión de equiparar a un número elevado de ciudadanos con la Comisión Europea a la hora de abrir el proceso legislativo. Sin embargo, en la realidad la Comisión Europea sigue manteniendo el poder. Por lo tanto, tal vez deberíamos hablar más bien de “propuesta de iniciativa ciudadana europea”, para evitar confusiones.

Asimismo, ha sido criticado el hecho de que la Comisión Europea no tenga la obligación de continuar el proceso legislativo con una ICE. Puede parecer un síntoma del supuesto déficit democrático del que se acusa a la UE pero, es necesario tener en cuenta que tiene sentido que la Comisión Europea, como guardiana de los intereses de la UE, tenga el voto final sobre qué iniciativas legislativas proponer o no. Pensemos que muchas de las ICE que se han propuesto a lo largo de los años son manifiestamente contrarias a los valores de la UE, como la ICE “Mamá, papá y niños” de 2016 con un contenido claramente discriminatorio hacia las familias formadas por personas homosexuales, ya que proponía definir en un Reglamento europeo el matrimonio como “una unión entre hombre y mujer”. 

Además, es preciso señalar que el porcentaje de firmas que se exige es bastante inferior al exigible en cualquier Estado (se trata de un 0,2% de la población de la UE en comparación, por ejemplo, al 1% exigible en Suecia). Aún más, este millón de personas no ha de estar distribuido entre el mínimo de siete EM, sino que puede agruparse en su gran mayoría en uno y, luego, unas pocas firmas en los otros seis. Éste fue el caso de la ICE “RIGHT2WATER” donde más de un millón de firmas solo fueron recogidas en Alemania con el objetivo de mantener el agua como un servicio y bien público, de modo que todos los EM estén obligados a proveer a sus ciudadanos suficiente agua potable. Así, la falta de alcance de las ICE propuestas generan una situación contraria a lo que es el espíritu de este instrumento. 

En muchas de las ICE que han tenido “éxito”, la respuesta de la Comisión Europea ha sido sólo parcialmente favorable. Así, en la ICE “STOP VIVISECTION”, por la que se trataba de pedir la derogación de la Directiva 2010/63/UE sobre la protección de animales utilizados con fines científicos y presentar una nueva propuesta para renunciar gradualmente a la práctica de la experimentación con animales, la Comisión Europea respondió que estaba de acuerdo, pero mantuvo que derogar la Directiva sería prematuro. De la misma forma, en “RIGHT2WATER” la primera respuesta de la Comisión Europea fue anunciar que trataría de reforzar la legislación sobre la calidad del agua. Y no fue hasta que el Parlamento Europeo lo criticó fuertemente cuando ésta propuso una reforma a la Directiva sobre el agua potable (que, aunque relacionada, no cubría todo lo planteado por la ICE).

Sin embargo, en algunos casos la ICE sí ha resultado en la adopción de legislación por parte de la UE, como es en el caso de “STOP GLYPHOSATE”. Esta ICE tenía varios objetivos: prohibir el glifosato (un herbicida que la Organización Mundial de la Salud ha declarado como cancerígeno para los animales y probablemente cancerígeno para los seres humanos), reformar el procedimiento de aprobación de pesticidas y fijar a nivel europeo objetivos obligatorios para reducir su uso. Mientras que la Comisión Europea rechazó la primera petición, sí aceptó la importancia de la transparencia en el campo de pesticidas y adoptó el Reglamento (UE) 2019/1381. Éste fue el primer (y de momento único) Reglamento europeo que se ha aprobado como consecuencia de una ICE. 

En conclusión, la ICE es una figura que intenta acercar la UE a los ciudadanos europeos, generando un diálogo entre ambos que puede resultar en nuevas normas para el beneficio de la sociedad. A pesar de las deficiencias descritas, es necesario entender el poder real que la ICE tiene, si bien no para iniciar un proceso legislativo obligatorio, sí para impulsar a la Comisión Europea a hacerlo y para abrir el debate público sobre un tema en concreto.

4. Iniciativas Ciudadanas Europeas completadas