
La Iniciativa Ciudadana Europea
María Carro Pitarch. Universitat de València
1. Introducción y marco jurídico
La Unión Europea (UE) guarda como uno de sus valores esenciales el respeto a la democracia (artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (TUE)) que, en la práctica, se desglosa en la democracia representativa y la participativa, es decir, en la habilidad de los ciudadanos europeos de elegir y ser sus representantes en el seno de la UE, así como de participar en los procesos de toma de decisión. Dentro de esta última perspectiva es donde se encuentra la iniciativa ciudadana europea (ICE), la cual permite un acercamiento de los ciudadanos al funcionamiento de la UE, ya que les permite proponer proyectos sobre materias que consideran importantes para que sean transformados, en caso de aprobarse, en normas jurídicas de la UE.
La ICE fue introducida por primera vez en el fallido Tratado por el que se establece una Constitución para Europa (2004), y más tarde fue recogida en el Tratado de Lisboa, firmado el 13 de diciembre de 2007, que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009. Se rige por el apartado cuarto del artículo 11 del TUE, que establece que un grupo de más de un millón de ciudadanos de la UE (representando al menos a siete Estados miembros [EM] de la UE) pueden invitar a la Comisión Europea a proponer medidas normativas en una materia de su competencia, ya que la UE sólo puede legislar en aquellas materias en que los EM han cedido competencias, total o parcialmente, a la UE (como, por ejemplo, en política monetaria o política pesquera común). En la UE, es la Comisión Europea quien ostenta el cuasi monopolio de la iniciativa normativa, es decir, es la única institución de la UE que puede proponer, en la mayoría de los casos, la adopción de nuevas normas que, una vez adoptadas, serán exigibles en los territorios de todos los EM de la UE (artículo 17 (2) del TUE).
Este mismo artículo remite al artículo 24 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) para las cuestiones procedimentales y las condiciones necesarias para la adopción de cualquier ICE. Dichas cuestiones fueron inicialmente recogidas en el Reglamento (UE) nº 211/2011 sobre la iniciativa ciudadana y, más recientemente, por el Reglamento (UE) nº 2019/788, adoptado el 17 de abril de 2019 y con entrada en vigor el 1 de enero de 2020 (en lo sucesivo, el “Reglamento”).
2. El procedimiento de la iniciativa ciudadana europea
El procedimiento para la tramitación de una ICE se puede dividir en siete fases por lo que es un proceso algo largo, pero no excesivamente complejo.
Imagen 1. Fases del procedimiento de la Iniciativa ciudadana Europea
En primer lugar, encontramos la preparación de la iniciativa. Para ello, se forma un comité de ciudadanos que será el organizador oficial de la iniciativa. El comité ha de incluir al menos siete ciudadanos de la UE (siempre y cuando estén en edad de votar en el Parlamento Europeo), residentes en siete EM distintos (siendo indiferente su nacionalidad) y de los cuales ninguno sea un diputado del Parlamento Europeo (artículo 5 del Reglamento). Entre éstos, es necesario que se designe al menos un representante y un suplente que actúen como personas de contacto y, por lo tanto, estarán habilitadas para actuar en su nombre frente a la Comisión Europea. El objetivo de estos cargos es garantizar la transparencia, la fluidez y la eficacia en la comunicación. En cualquier caso, una persona jurídica (que es una institución creada por una o varias personas y que puede ser titular de derechos y obligaciones independientemente de las personas que la crean) puede ser establecida para gestionar la ICE. En cualquier caso, el comité debe formarse aún si también se crea una persona jurídica.
En segundo lugar, el comité debe registrar la iniciativa (artículo 6 del Reglamento). Para ello, en la página web se debe incluir la información sobre el comité (y sobre la persona jurídica, en su caso), así como una presentación de 1.100 caracteres con un anexo de hasta 5.000 (Anexo II del Reglamento). No obstante, el registro no es automático, sino que queda a la discreción de la Comisión Europea. Para ello, ésta dispone de dos meses en los que ha de comprobar si se han cumplido una serie de requisitos: entre otros, los relativos a la designación del comité y las personas de contacto (artículo 6.3.a del Reglamento); si la iniciativa está manifiestamente fuera de sus atribuciones (artículo 6.3.c del Reglamento), bien porque el objeto de la propuesta está fuera del campo de competencia de la UE, bien porque está fuera de los actos para los que la Comisión Europea puede proponer un acto jurídico, ya que otra institución tiene la competencia exclusiva para hacerlo; si la ICE es manifiestamente abusiva, excesiva o vejatoria (artículo 6.3.d del Reglamento); o, si la iniciativa es contraria a los valores de la UE (artículo 6.3.e del Reglamento).
Una vez realizada dicha verificación, la Comisión Europea puede rechazar el registro o aceptarlo total o parcialmente. En el caso de que no se cumpla con la condición de estar dentro del cuadro de atribuciones de la Comisión Europea, ésta debe informar en el plazo de un mes después de la solicitud al comité, que tiene otros dos meses para responder, a lo que la Comisión Europea deberá contestar a su vez en el plazo de un mes. Por otro lado, el rechazo debe ser motivado y los ciudadanos disponen de dos vías para su control: el control judicial (mediante el recurso de anulación del artículo 233 del TFUE que se presenta ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) con el objetivo de intentar anular el acto de la Comisión Europea rechazando la ICE) o control extrajudicial (mediante la Defensora del Pueblo Europeo por “mala administración” según el artículo 228 del TFUE).
En tercer lugar, se ha de certificar el sistema de recogida de las firmas o declaraciones de apoyo. En principio, se puede realizar mediante firmas en papel u online. Para las ICE registradas antes del 31 de diciembre de 2022, se puede escoger un sistema particular que es menester certificar pero, a partir de esa fecha, se utilizará únicamente un sistema central online gestionado por la Comisión Europea (artículo 10 del Reglamento). Este nuevo sistema es gratuito, no hace falta homologarlo y agiliza considerablemente el procedimiento (ya que es suficiente con informar a la Comisión Europea diez días antes de comenzar a utilizarlo).
En cuarto lugar, se produce la recolecta de firmas durante doce meses como máximo (artículo 8 del Reglamento). En principio, se comienza después de registrar la ICE, pero puede retrasarse seis meses más para dar tiempo a los organizadores de publicitar la iniciativa. Como hemos señalado anteriormente, finalmente debe haber, al menos, un millón de firmas de al menos siete EM distintos, teniendo que cumplir con el número mínimo de firmantes establecido en el Anexo I del Reglamento.
En quinto lugar, la autoridad nacional competente de cada EM ha de comprobar las firmas recogidas en dicho país durante tres meses (artículo 12 del Reglamento), expidiéndose un certificado gratuito al grupo de organizadores.
En sexto lugar, una vez certificadas las firmas, los organizadores de la ICE tienen tres meses para presentar la iniciativa a la Comisión Europea (artículo 13 del Reglamento).
Finalmente, la Comisión Europea ha de publicar la ICE en el registro oficial, así como transmitirla a las Instituciones afectadas y a los parlamentos nacionales de los EM, de modo que se dé publicidad a la iniciativa y se permita a todos los actores de la UE manifestar su opinión. Los organizadores presentarán la ICE a la Comisión Europea en el plazo de un mes y, en el Parlamento Europeo en el plazo de tres meses (artículo 14 (2) del Reglamento).
Seis meses después de la publicación de la ICE, la Comisión Europea deberá adoptar una respuesta formal (mediante una comunicación), si bien no tiene obligación alguna de seguirla (artículo 15 (2) del Reglamento). Es decir, la Comisión Europea mantiene su cuasi monopolio en la iniciativa legislativa sin que la ICE pueda resultar en una obligación para ella.
A pesar de que dicha comunicación puede ser recurrida ante el TJUE, mediante un recurso de anulación, el TJUE ha dejado claro que únicamente puede controlar “además del carácter suficiente de la motivación de la comunicación impugnada, la existencia, en particular, de errores manifiestos de apreciación que vicien esa comunicación” (European Citizens’ Initative One of Us c/ Comisión Europea).
3. De la teoría a la práctica: la iniciativa ciudadana en la realidad
Cada tres años desde su creación, la Comisión Europea somete un informe al Parlamento Europeo sobre la aplicación del Reglamento. Como consecuencia del primer informe, se propuso la adopción de un nuevo Reglamento. El objetivo de éste era convertir el procedimiento de la ICE en “más accesible, menos engorroso y más fácil de utilizar para quienes lo organicen o apoyen”. Para ello, se dio la posibilidad de elegir como edad mínima los dieciséis años, de acuerdo con las normativas nacionales (artículo 2 (1) del Reglamento), se creó una plataforma colaborativa con consejos prácticos y legales sobre la ICE (artículo 4 (2) del Reglamento), se estableció el servicio de traducción de la Comisión Europea (artículo 4 (4) del Reglamento) y se introdujo el sistema de recogida de firmas gratuitas online al que hemos hecho referencia antes (artículo 6 (1) del Reglamento).
Desde su creación, más de setenta y cinco ICE han sido registradas, si bien sólo seis han tenido “éxito” hasta el momento. Esto ocurre porque los criterios de admisibilidad son demasiado estrictos. El problema surge cuando es la propia Comisión Europea la que actúa como “juez y parte”. Si lo comparamos con los sistemas nacionales, algunos autores piensan que la admisión debería formar parte de las funciones del Parlamento Europeo. Parte del problema se deriva de la terminología usada: “iniciativa”. Ésta da la impresión de equiparar a un número elevado de ciudadanos con la Comisión Europea a la hora de abrir el proceso legislativo. Sin embargo, en la realidad la Comisión Europea sigue manteniendo el poder. Por lo tanto, tal vez deberíamos hablar más bien de “propuesta de iniciativa ciudadana europea”, para evitar confusiones.
Asimismo, ha sido criticado el hecho de que la Comisión Europea no tenga la obligación de continuar el proceso legislativo con una ICE. Puede parecer un síntoma del supuesto déficit democrático del que se acusa a la UE pero, es necesario tener en cuenta que tiene sentido que la Comisión Europea, como guardiana de los intereses de la UE, tenga el voto final sobre qué iniciativas legislativas proponer o no. Pensemos que muchas de las ICE que se han propuesto a lo largo de los años son manifiestamente contrarias a los valores de la UE, como la ICE “Mamá, papá y niños” de 2016 con un contenido claramente discriminatorio hacia las familias formadas por personas homosexuales, ya que proponía definir en un Reglamento europeo el matrimonio como “una unión entre hombre y mujer”.
Además, es preciso señalar que el porcentaje de firmas que se exige es bastante inferior al exigible en cualquier Estado (se trata de un 0,2% de la población de la UE en comparación, por ejemplo, al 1% exigible en Suecia). Aún más, este millón de personas no ha de estar distribuido entre el mínimo de siete EM, sino que puede agruparse en su gran mayoría en uno y, luego, unas pocas firmas en los otros seis. Éste fue el caso de la ICE “RIGHT2WATER” donde más de un millón de firmas solo fueron recogidas en Alemania con el objetivo de mantener el agua como un servicio y bien público, de modo que todos los EM estén obligados a proveer a sus ciudadanos suficiente agua potable. Así, la falta de alcance de las ICE propuestas generan una situación contraria a lo que es el espíritu de este instrumento.
En muchas de las ICE que han tenido “éxito”, la respuesta de la Comisión Europea ha sido sólo parcialmente favorable. Así, en la ICE “STOP VIVISECTION”, por la que se trataba de pedir la derogación de la Directiva 2010/63/UE sobre la protección de animales utilizados con fines científicos y presentar una nueva propuesta para renunciar gradualmente a la práctica de la experimentación con animales, la Comisión Europea respondió que estaba de acuerdo, pero mantuvo que derogar la Directiva sería prematuro. De la misma forma, en “RIGHT2WATER” la primera respuesta de la Comisión Europea fue anunciar que trataría de reforzar la legislación sobre la calidad del agua. Y no fue hasta que el Parlamento Europeo lo criticó fuertemente cuando ésta propuso una reforma a la Directiva sobre el agua potable (que, aunque relacionada, no cubría todo lo planteado por la ICE).
Sin embargo, en algunos casos la ICE sí ha resultado en la adopción de legislación por parte de la UE, como es en el caso de “STOP GLYPHOSATE”. Esta ICE tenía varios objetivos: prohibir el glifosato (un herbicida que la Organización Mundial de la Salud ha declarado como cancerígeno para los animales y probablemente cancerígeno para los seres humanos), reformar el procedimiento de aprobación de pesticidas y fijar a nivel europeo objetivos obligatorios para reducir su uso. Mientras que la Comisión Europea rechazó la primera petición, sí aceptó la importancia de la transparencia en el campo de pesticidas y adoptó el Reglamento (UE) 2019/1381. Éste fue el primer (y de momento único) Reglamento europeo que se ha aprobado como consecuencia de una ICE.
En conclusión, la ICE es una figura que intenta acercar la UE a los ciudadanos europeos, generando un diálogo entre ambos que puede resultar en nuevas normas para el beneficio de la sociedad. A pesar de las deficiencias descritas, es necesario entender el poder real que la ICE tiene, si bien no para iniciar un proceso legislativo obligatorio, sí para impulsar a la Comisión Europea a hacerlo y para abrir el debate público sobre un tema en concreto.
4. Iniciativas Ciudadanas Europeas completadas
En conclusión
La ICE es una figura que intenta acercar la UE a los ciudadanos europeos, generando un diálogo entre ambos que puede resultar en nuevas normas para el beneficio de la sociedad.
ECI(2018)000004
End of the Cage
https://www.endthecageage.eu/
Cientos de millones de animales de granja de la UE son mantenidos en jaulas durante la mayor parte de su vida, lo que les provoca un gran sufrimiento. Instamos a la Comisión Europea a que ponga fin al trato inhumano de los animales de granja.
ECI(2017)000004
Minority SafePack
Un millón de firmas a favor de la diversidad en Europa
http://www.minority-safepack.eu/
Pedimos a la UE que mejore la protección de las personas pertenecientes a minorías nacionales y lingüísticas y refuerce la diversidad cultural y lingüística de la Unión.
ECI(2017)000002
Stop Glyphosate
https://stopglyphosate.org/
Apelamos a la Comisión Europea para que proponga a los Estados miembros la prohibición del glifosato, la reforma del procedimiento de aprobación de pesticidas y el establecimiento de objetivos de reducción del empleo de pesticidas de carácter vinculante en toda la UE.
ECI(2012)000007
Stop Vivisection
http://www.stopvivisection.eu/es
Con motivo de las objeciones éticas a la experimentación con animales y de los principios científicos sólidos que invalidan el “modelo animal” para predecir la respuesta en humanos, exhortamos a la Comisión Europea a que anule la Directiva 2010/63/UE relativa a la protección de los animales utilizados para fines científicos.
ECI(2012)000005
Uno de nosotros
http://www.oneofus.eu
La protección jurídica de la dignidad, del derecho a la vida y de la integridad de todo ser humano desde la concepción, en los ámbitos de competencia de la UE dónde dicha protección resultara significativa.
ECI(2012)000003
Rigth2Water
http://www.right2water.eu/
Se invita a la Comisión Europea a presentar una propuesta legislativa para la implementación del derecho humano al agua y el saneamiento reconocido por la ONU y a promover el suministro de agua y el saneamiento como servicios públicos esenciales para todos.
Bibliografía
Espaliú Berdud, C. (2019), Impulsar la participación de los ciudadanos como factor de legitimidad en el proyecto de la integración europea, Cuadernos europeos de Deusto, vol. 60, 157–185.
Martín Martínez, M. M. (2020). Balance y prospectiva de la iniciativa ciudadana europea en la intersección entre la vieja y la nueva Europa. Revista de Derecho Comunitario Europeo, 67, 833-872.
Vintró Castells, J.; Bilbao Ubillos, J. M. (2015), Participación ciudadana y procedimiento legislativo: de la experiencia española a la iniciativa ciudadana europea, vol. 24, Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.