El sistema de adopción de decisiones en la Unión Europea

1. Introducción

La Unión Europea (UE) es un sistema de gobierno muy complejo, gobernado por un conjunto de instituciones, algunas de las cuales no tienen parangón en la estructura institucional de los Estados. Esta especificidad y complejidad de la UE se debe fundamentalmente a dos motivos: primero, a la forma como la UE fue creada; y, en segundo lugar, a que, como tal sistema de gobierno, la UE no es un proceso político acabado, sino que se encuentra aún en evolución.

En el primer sentido, la UE no fue creada de golpe, en un solo momento, como resultado de un proceso constituyente, a diferencia de lo que ocurre con los sistemas políticos de los Estados democráticos, que se gobiernan de acuerdo con constituciones normalmente elaboradas por una asamblea constituyente y que son, además, en gran parte de los casos, ratificadas en referéndum popular. La UE es el resultado de un proceso progresivo de reforma y ampliación –en su contenido competencial y en su número de miembros– de tres comunidades de Estados europeos creadas a mediados del siglo pasado por tres tratados internacionales, firmados inicialmente por sólo seis Estados: Francia, Alemania, Italia, Países Bajos, Bélgica y Luxemburgo. Estas comunidades fueron: la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), creada en 1951, y la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (TCEEA), creadas en 1957. Estas tres comunidades, debido a su extraordinario éxito en la consecución de sus objetivos iniciales, experimentaron un proceso de consolidación y reforma progresivo que les llevó a aumentar el ámbito de sus competencias y el número de Estados coligados, pasando de los seis Estados fundadores de los años cincuenta del siglo pasado, a los 27 Estados que la UE tiene hoy en día (tras la retirada del Reino Unido, el 31 de enero de 2020). Así, además de las sucesivas ampliaciones en su número de miembros, las Comunidades Europeas experimentaron también cambios sustantivos en su conformación política, aumentando notablemente su ámbito material de acción –en los terrenos económico, político, social, internacional y de la seguridad y la defensa– y las competencias jurídicas y políticas de sus instituciones. Así, sucesivos tratados de reforma fueron produciendo estos importantes cambios sustantivos en la naturaleza inicial de las Comunidades Europeas, hasta convertirlas en lo que es hoy la Unión Europea; una entidad completamente distinta, que surge de las reformas producidas por el Tratado de Lisboa, de 13 de diciembre de 2007, que entraría en vigor dos años después, el 1 de diciembre de 2009. Tras estas reformas, la UE queda constituida por dos nuevos tratados –el Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE)– y por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDFUE), proclamada por los presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión Europea, en Estrasburgo, el 12 de diciembre de 2007. Estos tres textos fundamentales –el TUE, el TFUE y la CDFUE– tienen el mismo valor jurídico, de acuerdo con la establecido en los artículos 1 y 6 del TUE, y el artículo 1 del TFUE, y conforman, por tanto, la constitución actual de la UE.

Se podría decir, pues, que la UE se ha ido conformado de una manera progresiva y que, por ello, su estructura institucional y sus competencias no son el producto de un diseño racional, preconfigurado, para la situación actual. Así, si bien la UE es hoy sustantivamente diferente, las actuales instituciones de la UE son, en cambio, las mismas que se establecieron en los años 50 del siglo pasado para gobernar las Comunidades Europeas, con sólo algunas modificaciones en su composición y funciones, y algún pequeño añadido. No ha habido, pues, cambios institucionales radicales. Y esta falta de cambios institucionales sustantivos es precisamente lo que determina la complejidad institucional de la UE y la complejidad también de su proceso decisorio –que aquí vamos a analizar–, que resultan así difíciles de comprender.

Y, en el segundo sentido, la UE no es un proceso político acabado, sino que se encuentra aún en evolución. El propio artículo primero del TUE establece en su segundo párrafo que la UE “constituye una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa”. Es sólo una etapa, no la meta final ya alcanzada. De hecho, la idea fundacional que inspiró a los padres fundadores de las Comunidades Europeas era la creación de una unidad política superior a los Estados europeos, que los englobase a todos, suprimiendo las fronteras y, por lo tanto, las barreras políticas y económicas que los separaban y los enfrentaban. La idea motriz era la creación de una federación de Estados europeos: los “Estados Unidos de Europa”. Era la mejor manera de conseguir una paz duradera en el continente y de poner fin a los últimos doscientos años de conflicto que habían atormentado a Europa. Las circunstancias políticas del momento impidieron que ese sueño pudiese realizarse de manera inmediata, por lo que se decidió seguir un proceso progresivo de transformación política y económica que debería culminar en algún momento en la constitución de esa gran federación europea de Estados. Y en ese proceso se encuentra aún la UE.

En la situación actual, pues, la UE es una unión “supranacional” de Estados que se ha constituido en base a una transferencia parcial de soberanía de los Estados miembros a la UE. En este sentido, la UE es más que una mera organización internacional de Estados, en las que los Estados no realizan transferencia alguna de su soberanía a la organización; pero tampoco es un Estado, en términos convencionales, dado que no es una organización política plenamente soberana. Sin embargo, la UE sí es una organización política, con amplias competencias políticas y económicas y, por lo tanto, con un nivel de integración mucho más estrecho que el que existe en las organizaciones internacionales y, al mismo tiempo, con un alto grado de autogobierno (con sus propias instituciones democráticamente elegidas, con su propio ámbito competencial, con su propio ordenamiento jurídico vinculante, con personalidad jurídica propia) y de autonomía con respecto a los Estados miembros. En otras palabras, la UE no es aún un Estado federal –no ha llegado a convertirse en los “Estados Unidos de Europa”–, pero sí es una unión “supranacional” de Estados, que subsume a sus Estados miembros. Y esto, una vez más, se manifiesta de una manera palpable en su estructura institucional y en el proceso decisorio a través del que se produce su autogobierno.

2. Las formas del proceso decisorio

En términos generales, se puede decir que el proceso decisorio en el marco de la UE se produce a través de dos vías o maneras diferentes, que, en realidad, son complementarias, dado que ambas concluyen en la adopción de decisiones que realizan el gobierno de la UE. Así, se puede distinguir (a) el proceso decisorio formal y (b) el proceso decisorio informal.

(a) El proceso decisorio formal es aquel que se realiza a través de los procedimientos jurídicamente previstos en los Tratados y en los reglamentos internos de las instituciones de la UE. Sus cauces de realización están, por tanto, formalmente previstos y claramente detallados, tanto en lo que se refiere a la secuencia de las actuaciones, como en lo que se refiere a los plazos para su realización. Así, por ejemplo, la manifestación más relevante de proceso decisorio formal son los procedimientos legislativos, tanto el procedimiento legislativo ordinario, previsto en los Arts. 289 y 294 del TFUE, como los procedimientos legislativos especiales, previstos también en el Art. 289 y en otros artículos dispersos del TFUE. Pero son igualmente procedimientos decisorios formales procedimientos no normativos tales como, por ejemplo, el procedimiento de coordinación de la política económica, previsto en los Arts. 120-126 del TFUE. De los procesos decisorios formales nos ocupamos en detalle más adelante.

(b) El proceso decisorio informal es aquel que se realiza al margen de los procedimientos formales previstos en los Tratados. Sin embargo, los procesos decisorios informales se realizan con frecuencia de manera previa, o de forma paralela, a determinados procedimientos decisorios formales, a los que se encuentran estrechamente vinculados. Por otra parte, aunque podemos denominarlos procesos decisorios informales, en la medida en que no están formalmente previstos en los Tratados, eso no quiere decir que no estén en todos los casos sometidos a ningún tipo de regulación, existiendo en muchos casos una normativa especial, que rige su realización. Así, por ejemplo, una manifestación típica de proceso decisorio informal son los “acuerdos interinstitucionales” que se establecen entre las instituciones, bien en términos bilaterales (eg. acuerdos entre la Comisión y el Parlamento Europeo), bien de carácter tripartito (acuerdos entre el Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión). La posibilidad de establecer acuerdos interinstitucionales está prevista en los Tratados (Art. 17.1 del TUE, y Art. 295 del TFUE), donde se prevé incluso que, en algunos casos, puedan llegar a tener fuerza vinculante (Art. 295 del TFUE); sin embargo, lo que no está previsto es la regulación detallada de los mismos. La lista de acuerdos interinstitucionales concluidos hasta la fecha es muy amplia, pero, a modo de ejemplo, y entre los más recientes, cabe destacar, por la relevancia de su materia, el Acuerdo interinstitucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión Europea sobre la mejora de la legislación de la UE, de 13 de abril de 2016 (OJ L 123, 12.5.2016); el Acuerdo interinstitucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre disciplina presupuestaria, cooperación en materia presupuestaria y buena gestión financiera, así como sobre nuevos recursos propios, de 16 de diciembre de 2020 (DO LI 433, 22.12.2020); o el Acuerdo interinstitucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre un Registro de transparencia obligatorio, de 20 de mayo de 2021, que regula la actividad de “lobbying” en la UE (DO L 207, 11.6.2021).

En una línea similar van los diálogos tripartitos, o “trílogos”, entre Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión, que se producen en diferentes fases del procedimiento legislativo ordinario, a efectos de desbloquear las divergencias que puedan surgir entre las instituciones a lo largo de este procedimiento. (De ellos nos ocupamos en detalle más adelante). En todo caso, todos estos procedimientos informales tienen un mismo objetivo o funcionalidad: favorecer o agilizar el proceso decisorio formal y permitir la consecución de los necesarios acuerdos.

En el extremo opuesto, frente a este tipo de procedimientos decisorios informales regulados, o semi-regulados, se encuentran los procedimientos de negociación carentes de todo tipo de cauce o regulación formal –y de transparencia–, tales como las habituales negociaciones políticas que suelen realizar los gobiernos de los Estados de manera previa, o paralela, a las reuniones del Consejo Europeo, o del Consejo, con el fin de agilizar la fluidez de las reuniones y de facilitar la conclusión de acuerdos. En el caso del Consejo Europeo es habitual que se utilice para estas negociaciones informales la cena del primer día de la reunión, que reúne sólo a los jefes de Estado o de Gobierno –sin la asistencia de sus ministros de asuntos exteriores–, y los desayunos del segundo día de la reunión, que suelen reunir, de manera separada, a determinados grupos de jefes de Estado o de Gobierno, para forzar acuerdos entre ellos y en el seno del Consejo Europeo.

En un terreno diferente, ajeno o tangencial al proceso decisorio del gobierno de la UE, se mueven otro tipo de procesos decisorios que podemos calificar igualmente de informales, pero que tienen una naturaleza diferente. En este ámbito se mueven, por ejemplo, los acuerdos tripartitos entre la Comisión, los Estados y las regiones, o entes locales, para la gestión de fondos y programas de carácter regional, o local, financiados por la UE. Y también podríamos incluir aquí las negociaciones entre –y con– los actores sociales que la UE debe fomentar y que el TFUE regula en sus artículos 152, 154 y 155. Se trata aquí de un diálogo que tiene una dimensión más bien horizontal –entre los Estados y las regiones, y entre los empresarios y los trabajadores, que la UE fomenta y coordina–, que no un diálogo sobre el gobierno de la UE, que tiene lugar en las instituciones y con una proyección última vertical, dirigida a los destinatarios del Derecho y, en general, de las decisiones de la UE.

En lo que se refiere al diálogo social entre las organizaciones empresariales y sindicales, la UE le da una especial relevancia a este tema, al punto de regularlo en los artículos 152, 154 y 155 del TFUE, como parte de la política social de la UE. Así, el Art. 152 del TFUE regula la “cumbre social tripartita para para el crecimiento y el empleo”, que reúne a los representantes de los trabajadores –Confederación Europea de Sindicatos (CES)–, los representantes de los empresarios, de las grandes y de las pequeñas y medianas empresas –Confederación de Empresas Europeas (BUSINESSEUROPE)–, y representantes de las instituciones de la UE –el Presidente del Consejo Europeo, el Presidente de la Comisión y el Presidente de turno del Consejo–. La cumbre social tripartita se reúne dos veces al año, justo antes de las reuniones del Consejo Europeo de primavera y de otoño. La finalidad última es llegar a acuerdos estratégicos que coadyuven a la realización de los objetivos de la política social de la UE. (La cumbre social tripartita está regulada en la actualidad por la Decisión (UE) 2016/1859 del Consejo, de 13 de octubre de 2016).

En fin, aún en este terreno, cabe mencionar las consultas y el diálogo con la sociedad civil, los ciudadanos y las asociaciones representativas, o las partes interesadas en determinados procesos, cauces que la UE debe mantener abiertos de manera permanente, de acuerdo con lo establecido en el Art. 11 del TUE.

Art. 11, TUE

1. Las instituciones darán a los ciudadanos y a las asociaciones representativas, por los cauces apropiados, la posibilidad de expresar e intercambiar públicamente sus opiniones en todos los ámbitos de actuación de la Unión.
2. Las instituciones mantendrán un diálogo abierto, transparente y regular con las asociaciones representativas y la sociedad civil.
3. Con objeto de garantizar la coherencia y la transparencia de las acciones de la Unión, la Comisión Europea mantendrá amplias consultas con las partes interesadas.

3. El procedimiento decisorio formal

Como veíamos más arriba, se considera que es un proceso decisorio formal aquel que se realiza a través de los procedimientos jurídicamente previstos en los Tratados y en los reglamentos internos de las instituciones correspondientes de la UE. En el proceso decisorio formal, por tanto, los cauces y fases de su realización están formalmente previstos y claramente detallados, tanto en lo que se refiere a la secuencia de las actuaciones, como en lo que se refiere a los plazos para su realización.

Los procedimientos decisorios formales previstos en los Tratados son de cuatro tipos: a) procedimientos legislativos; b) procedimientos no legislativos; c) procedimiento presupuestario; y d) procedimientos de coordinación.

A) Procedimientos legislativos

Los procedimientos legislativos pueden ser, a su vez, de dos tipos: a) el procedimiento legislativo ordinario, previsto en los artículos 289 y 294 del TFUE; y b) los procedimientos legislativos especiales, previstos también en el artículo 289 del TFUE y en otros artículos dispersos a lo largo del mismo Tratado.

Los procedimientos legislativos se caracterizan por la presencia imprescindible del Parlamento Europeo en el proceso normativo, que es, además, lo que determina el posicionamiento superior en la jerarquía normativa de las normas jurídicas (“actos jurídicos”, en la terminología en castellano del Derecho de la UE) elaboradas a través de este tipo de procedimientos. Así, de acuerdo con lo que establece el Art. 289 del TFUE, el procedimiento legislativo ordinario es aquel que consiste en la adopción conjunta por el Parlamento Europeo y el Consejo, a propuesta de la Comisión, de un reglamento, una directiva o una decisión. En el procedimiento legislativo, pues, el Parlamento Europeo y el Consejo operan como las dos cámaras de un parlamento de corte federal –el “legislador de la Unión”–, en el que el Parlamento Europeo es la cámara de representación popular, representa a los ciudadanos de la Unión, y el Consejo es la cámara de representación territorial, representa a los Estados miembros de la “federación”, la UE. El detalle de las diferentes fases de este procedimiento se encuentra regulado en el Art. 294 del TFUE. Las normas jurídicas elaboradas a través de este tipo de procedimientos, pues, tienen la consideración de “actos legislativos” y ocupan en la jerarquía normativa del ordenamiento jurídico de la UE la segunda posición, detrás de los Tratados.

Los “actos legislativos” de la UE pueden adoptar la forma de reglamentos, directivas, o decisiones. El problema que plantea esta terminología peculiar –una más de las manifestaciones típicas de la herencia de la UE y de su peculiar conformación histórica– es que esa misma denominación se usa también para normas de rango inferior, no legislativas. Así, los reglamentos, directivas, o decisiones de rango legislativo se distinguen porque, en su denominación, se menciona a las dos instituciones que han participado en su elaboración: el Parlamento Europeo y el Consejo. Así, por ejemplo, y por citar sólo dos reglamentos legislativos recientes, cabe mencionar el Reglamento (UE) 2021/692 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de abril de 2021, por el que se establece el programa Ciudadanos, Igualdad, Derechos y Valores (DO L 156, 5.5.2021), o el Reglamento (UE) 2021/947 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de junio de 2021, por el que se establece el Instrumento de Vecindad, Cooperación al Desarrollo y Cooperación Internacional – Europa Global (DO L 209, 14.6.2021).

B) Procedimientos no legislativos

Los procedimientos no legislativos son aquellos procedimientos normativos formales en los cuales no está presente el Parlamento Europeo y que, por lo tanto, llevan a la producción de normas –“actos jurídicos”– de rango inferior en la jerarquía normativa de la UE: actos no legislativos. Se trata, pues, de actos jurídicos elaborados por la Comisión Europea, el Consejo, el Consejo Europeo, y el Banco Central Europeo. A ellos cabría también añadir las decisiones de las agencias autónomas con capacidad normativa y los dictámenes del Tribunal de Cuentas.

En lo que se refiere a la Comisión Europea, ésta puede elaborar tres tipos de actos jurídicos no legislativos: a) actos delegados, b) actos de ejecución, y c) actos jurídicos no legislativos “autónomos” (aunque los Tratados no utilicen formalmente este término). Estos últimos son aquellos actos jurídicos no legislativos que la Comisión puede formular en el ámbito y desarrollo de sus propias competencias, sin que haya necesariamente una norma previa de carácter legislativo que le autorice para ello –delegación–, o que le obligue a su desarrollo –ejecución–.

a) Los actos delegados

Los actos delegados se producen cuando el Parlamento Europeo y el Consejo deciden delegar su propia competencia normativa en la Comisión, para que ésta elabore un acto no legislativo de alcance general por el cual complete o modifique determinados elementos no esenciales del acto legislativo delegante. En estos casos, el Parlamento Europeo y el Consejo regulan los aspectos esenciales de la materia en cuestión en su acto legislativo –acto de delegación– y delegan en la Comisión la regulación de los aspectos específicos de la materia, generalmente de carácter técnico o más complejos, mediante un acto –acto delegado– que, no obstante, tiene un rango jurídico inferior: es un “acto no legislativo”.

En todo caso, la delegación normativa, que está regulada en el Art. 290 del TFUE, es muy concreta y está sometida a control por parte del Parlamento Europeo y del Consejo. Así, se establece que el acto delegante debe delimitar de forma expresa los objetivos, el contenido, el alcance y la duración de la delegación a favor de la Comisión (que puede llegar a ser de seis o más años), y se establece también que los elementos esenciales de la materia en cuestión no podrán ser objeto de la delegación y quedan reservados al acto legislativo. En este sentido, el Art. 290 del TFUE prevé que el Parlamento Europeo o el Consejo podrán revocar la delegación en cualquier momento, y que el acto delegado no podrá entrar en vigor si el Parlamento Europeo o el Consejo formulan objeciones al mismo en el plazo que el propio acto delegante establezca. A estos efectos, el Parlamento Europeo se pronunciará por mayoría de los miembros que lo componen (mayoría absoluta), y el Consejo lo hará por mayoría cualificada. En fin, desde el punto de vista de su denominación, los actos delegados se distinguen porque en su titulo figura el adjetivo “delegado” o “delegada”. Así, a modo de ejemplo, cabe mencionar aquí, como acto delegante, el Reglamento (UE) 2019/787 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de abril de 2019 sobre la definición, designación, presentación y etiquetado de las bebidas espirituosas (DO L 130, 17.5.2019), y como acto delegado, el producto del mismo: el Reglamento Delegado (UE) 2021/1235 de la Comisión, de 12 de mayo de 2021, por el que se completa el Reglamento (UE) 2019/787 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta al registro de las indicaciones geográficas de las bebidas espirituosas, a las modificaciones del pliego de condiciones, a la anulación del registro y al registro (DO L 270, 29.7.2021).

En lo que se refiere a la Comisión Europea, ésta puede elaborar tres tipos de actos jurídicos no legislativos: a) actos delegados, b) actos de ejecución, y c) actos jurídicos no legislativos “autónomos” (aunque los Tratados no utilicen formalmente este término). Estos últimos son aquellos actos jurídicos no legislativos que la Comisión puede formular en el ámbito y desarrollo de sus propias competencias, sin que haya necesariamente una norma previa de carácter legislativo que le autorice para ello –delegación–, o que le obligue a su desarrollo –ejecución–.

b) Los actos de ejecución

Las normas de carácter legislativo y, en general, todo el Derecho de la UE –como el de cualquier Estado miembro– requiere de actos que ejecuten, que apliquen a la realidad, sus previsiones. Si se trata de normas jurídicas de carácter legislativo, esa ejecución se realiza a través de normas de carácter ejecutivo que, en términos más concretos y detallados, desarrollan y aplican a la realidad las previsiones de las normas legislativas. Si se trata de normas no legislativas, o de normas que no requieren un desarrollo normativo posterior, su ejecución se hace directamente a través de actos administrativos; actos que realizará la administración que esté en contacto directo con los ciudadanos. En el caso de la UE, los destinatarios del Derecho de la Unión y los primeros encargados de su ejecución son los Estados miembros y su propio aparato administrativo. Así, el Art. 291 del TFUE establece que los Estados miembros han de adoptar “todas las medidas de Derecho interno necesarias para la ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión”. En este sentido, pues, podría decirse que la administración pública de la UE, la administración encargada de la ejecución del Derecho de la Unión, es la administración de los Estados miembros.

Sin embargo, hay circunstancias en las que esta ejecución no se atribuye directamente a los Estados, sino que la propia UE se la reserva para sí. Esto se hace así cuando la norma de carácter legislativo de la UE requiere que su ejecución se haga de manera uniforme en todos los Estados de la Unión, para que no se creen situaciones de aplicación diferenciadas, que supongan desequilibrios o privilegios. En estos casos, de acuerdo con lo establecido en el Art. 291.2 del TFUE, la propia norma legislativa de la Unión confiere la competencia de su ejecución a la Comisión, de manera general, y, en casos específicos, que han de estar debidamente justificados, al Consejo. Esto último es siempre así en el caso de la política exterior y de seguridad común (Art. 26 TUE), y en el caso de la política de defensa de la UE (Art. 24 TUE), de las que el Consejo es siempre la última institución responsable.

En el caso de que la ejecución normativa de los actos legislativos de la UE se atribuya a la Comisión, el Art. 291.3 del TFUE establece que esta ejecución estará sometida a un control por parte de los Estados miembros, con el fin de que tal ejecución no exceda de las previsiones del acto legislativo a ejecutar. Así, en la práctica, este control se realiza a través de unos comités formados por representantes de las administraciones de los Estados miembros y por un representante de la Comisión, que es su presidente, y por unos procedimientos que, en su conjunto, se denominan “comitología”, en la jerga del Derecho de la UE. La “comitología”, que ha evolucionado mucho desde su temprana utilización, en 1962, para la ejecución de la política agrícola, se encuentra hoy regulada, de manera general, por un Reglamento de 2011 (Reglamento (UE) Nº 182/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por el que se establecen las normas y los principios generales relativos a las modalidades de control por parte de los Estados miembros del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión). En términos resumidos, el Reglamento prevé la utilización de dos tipos de comités –comités consultivos y comités de examen–, cuya diferencia se basa precisamente en la intensidad y en las consecuencias del tipo de control que van a ejercer sobre el acto de ejecución de la Comisión. En el caso de los comités –y del procedimiento– consultivos, que se utilizan para temas de menor relevancia, la Comisión sólo está obligada a tener en cuenta en “la mayor medida posible” los términos del dictamen emitido por el comité. En el caso de los comités –y del procedimiento– de examen, que se utilizan para temas de mayor relevancia –incluidas la política agrícola y la política pesquera, el medio ambiente, la protección de la salud, la política comercial común, la fiscalidad–, si el comité emite un dictamen desfavorable la Comisión no puede adoptar su proyecto de acto de ejecución. Ello hace que la Comisión haya de enmendar su proyecto de norma y, en última instancia, si la discrepancia se mantuviese, se ha de acudir a un Comité de Apelación que será quien emita la decisión última a este respecto.

En fin, de acuerdo con el Art. 291.4 del TFUE, en el título de los actos de ejecución figurará la expresión “de ejecución”. Así, a modo de ejemplo, y por citar un Reglamento de ejecución reciente, cabe mencionar el Reglamento de Ejecución (UE) 2021/1236 de la Comisión, de 12 de mayo de 2021, por el que se establecen disposiciones de aplicación del en lo relativo a las solicitudes de registro de indicaciones geográficas de bebidas espirituosas (OJ L 270, 29.7.2021), que, como se indica en su título, viene a ejecutar el reglamento de carácter legislativo Reglamento (UE) 2019/787 del Parlamento Europeo y del Consejo (OJ L 130, 17.5.2019).

El número total de comités de “comitología” es muy elevado, aunque varía de año en año, en función de las exigencias del número de reglamentos de ejecución que se formulen. La estadística más reciente publicada por la Comisión Europea informa de que en el año 2019 había 318 comités (Comisión Europea, Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el trabajo de los comités en 2019, Bruselas, 19.2.2021, COM(2021) 69 final).

C) Otros actos o procedimientos no legislativos

Además de los ya mencionados, existen en el ordenamiento jurídico de la UE otra serie de actos normativos que carecen de valor legislativo pero que, sin embargo, tienen también su propio valor jurídico, es decir, son también actos vinculantes, de obligado cumplimiento. Entre ellos, podemos destacar (a) las decisiones normativas del Consejo Europeo, que reciben precisamente esa denominación jurídica: “decisiones”. (b) Las normas no legislativas formuladas por el Consejo, que pueden adoptar también la forma de reglamentos, directivas, y decisiones. Se distinguen porque en su título llevan los términos “del Consejo” (“Reglamento del Consejo”, “Directiva del Consejo”, “Decisión del Consejo”), aunque no se añade ningún otro calificativo. (c) Las normas no legislativas formuladas por el Banco Central Europeo (BCE), quien puede aprobar reglamentos y decisiones, que son vinculantes, y también recomendaciones y dictámenes, que no son vinculantes. Lo que, en cambio, no puede formular el BCE son directivas. Y (d) las decisiones de las agencias autónomas con capacidad normativa; pero, en este caso, los obligados serán únicamente los destinatarios o usuarios de su ámbito material y competencial específico (eg. seguridad aérea, seguridad marítima, pesca, medicamentos, marcas y modelos comerciales, etc.).

4. El procedimiento legislativo ordinario

Pero, de todos los procedimientos decisorios formales de la UE, sin duda, es el «procedimiento legislativo ordinario» el de mayor relevancia y significación. Y ello, no sólo porque de él se derivan las normas legislativas que rigen la UE, sino porque en torno a él se producen buena parte de las negociaciones y de los procedimientos decisorios informales a los que hemos hecho referencia en el apartado 2 de este trabajo. A él, pues, le dedicamos las líneas que siguen. No nos ocupamos aquí, por tanto –y por razones de espacio– de otros procedimientos decisorios formales que hemos mencionado también en líneas anteriores, como los procedimientos legislativos especiales (regulados en diversos artículos del TFUE, de manera dispersa), el procedimiento presupuestario, regulado en el Art. 314 del TFUE, o los procedimientos de coordinación previstos para la política económica (Arts. 120-126 del TFUE), la política de empleo (Arts. 145-150 del TFUE), la política social (Arts. 151-161 del TFUE), o la política financiera y presupuestaria, previstos y desarrollados, en estos últimos casos, en normativa no incluida en los Tratados de la UE, como los reglamentos y directivas que rigen el ciclo del “semestre europeo”, el Tratado de Estabilidad, etc.

El procedimiento legislativo ordinario fue introducido por el Tratado de Maastricht (1992), como procedimiento de “codecisión”. Hasta entonces, el Parlamento Europeo tenía una potestad legislativa muy limitada, que le había atribuido el Acta Única en 1986 –el procedimiento de «cooperación»–, que le ponía en situación de inferioridad con respecto al Consejo. Hoy, tras reformas sucesivas y, principalmente, tras la reforma producida por el Tratado de Lisboa, el nuevo procedimiento legislativo ordinario, previsto en los artículos 289 y 294 del TFUE, no sólo pone en pie de igualdad al Parlamento Europeo y al Consejo, sino que se extiende a la gran mayoría de las materias sobre las que los Tratados atribuyen competencia legislativa a la UE (en total, 85 bases jurídicas); de aquí su denominación de “procedimiento legislativo ordinario” (los procedimientos legislativos especiales recaen sólo sobre 33 bases jurídicas).

El procedimiento legislativo ordinario consta de cuatro fases: a) iniciativa, b) primera lectura, c) segunda lectura, d) conciliación, y e) tercera lectura. Veámoslo en detalle.

A. Iniciativa

La iniciativa en el procedimiento legislativo ordinario le corresponde a la Comisión, en términos exclusivos (Art. 17.2 TUE, Art. 294.2 TFUE). De manera excepcional, cabe la posibilidad de que la iniciativa parta también de otras instancias, como un grupo de Estados miembros, el Banco Central Europeo, o el Tribunal de Justicia (Art. 294 TFUE, apartados 2 y 15). Por otra parte, los Tratados prevén también otros tipos de iniciativas, tales como la iniciativa del Parlamento Europeo (Art. 225 TFUE), la del Consejo (Art. 241 TFUE), o la iniciativa legislativa ciudadana. La iniciativa ciudadana, ha de ser propuesta por, al menos, un millón de ciudadanos de la Unión procedentes de, al menos, una cuarta parte de los Estados miembros; requiriéndose, además, que el número de firmantes de cada Estado sea, al menos, igual a una cifra proporcional al número de diputados al Parlamento Europeo que elige ese Estado, y que se establece en el Anexo I del Reglamento que la regula (Art. 11.4 TUE; Art. 24, párrafo primero TFUE; Reglamento (UE) 2019/788 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2019, sobre la iniciativa ciudadana europea). Sin embargo, estas tres últimas iniciativas legislativas –la del Parlamento Europeo, la del Consejo y la ciudadana– han de ser tramitadas siempre a través de la Comisión Europea, quien puede, o no, presentarlas.

La iniciativa de la Comisión se transmite al mismo tiempo al Parlamento Europeo y al Consejo, a los Parlamentos nacionales y, en la medida en que afecte a su ámbito competencial, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones. Una vez presentada formalmente la iniciativa, se inicia el proceso consecutivo de tres “lecturas” del texto.

B. Primera lectura

Aunque las dos instituciones inician sus trámites de manera paralela, al mismo tiempo, el Parlamento Europeo (PE) es la primera institución que se pronuncia. En este sentido, el PE, sin plazo alguno, puede, (a) o bien aprobar la propuesta de la Comisión, (b) o bien formular enmiendas a la misma y presentarlas al Consejo, (c) o bien rechazar la propuesta de la Comisión en bloque.

Tras el pronunciamiento del PE se produce el pronunciamiento del Consejo. Éste, sin plazo alguno, puede hacer lo siguiente: a) manifestarse de acuerdo con el resultado de la primera lectura en el PE, en cuyo caso el texto queda aprobado; o, por el contrario, el texto queda rechazado, si el PE hubiese rechazado la propuesta de la Comisión en bloque y el Consejo acepta también ese rechazo. b) Si el Consejo no acepta las enmiendas propuestas por el PE, o se opone al rechazo en bloque de la propuesta, adopta una “posición común” y la reenvía al PE. En este último caso, se pasa a la segunda lectura.

C. Segunda lectura

Recibida la “posición común” del Consejo, el PE inicia la segunda lectura. En este caso, en el plazo de 3 meses, el PE puede hacer lo siguiente: a) Aprobar la “posición común” del Consejo, por mayoría simple, o no pronunciarse en el plazo previsto. En este caso, el texto legislativo queda adoptado, en la versión de la “posición común” del Consejo. b) Rechazar, por mayoría absoluta (“mayoría de los votos de los diputados que componen el Parlamento”), la “posición común” del Consejo. En este caso, el texto legislativo queda rechazado. c) Confirmar sus enmiendas al texto, no recogidas en la “posición común” del Consejo, o proponer nuevas enmiendas a la “posición común” del Consejo, por mayoría absoluta. En este caso, se pide un dictamen de la Comisión.

Una vez que se ha producido el dictamen de la Comisión sobre las enmiendas del PE, éste es enviado al Consejo. Se inicia entonces la segunda lectura en el Consejo. En esta fase, el Consejo puede, en el plazo de 3 meses, hacer lo siguiente: a) Adoptar el acto con las enmiendas del PE, por mayoría cualificada, si el dictamen de la Comisión fue positivo al respecto; en cuyo caso, el texto queda aprobado. b) Adoptar el acto con las enmiendas del PE, pero por unanimidad, si el dictamen de la Comisión fue negativo al respecto; en cuyo caso, el texto queda aprobado. c) Rechazar las enmiendas del PE, por mayoría cualificada. En este caso el Presidente del Consejo, de acuerdo con el Presidente del Parlamento Europeo, convocará al Comité de Conciliación, en un plazo de seis semanas.

D. Comité de conciliación

El Comité de Conciliación es un organismo de carácter paritario, formado por un número igual de miembros del Consejo y del Parlamento Europeo (en la actualidad, 27 miembros por cada institución). La Comisión Europea está también presente en este Comité, representada por el comisario responsable del texto en cuestión, y su función es aquí realizar el papel de mediadora, tratando de acercar las posiciones del Parlamento y del Consejo; lo cual, lo hace la Comisión tratando de que el resultado final se acerque lo máximo posible al contenido de su texto inicial. El Comité de Conciliación ha de ser convocado en un plazo de seis semanas desde la finalización de la segunda lectura, y tiene también un plazo de seis semanas para lograr un acuerdo sobre un texto conjunto. Lo que se debate, en sustancia, son, pues, las enmiendas del PE y la “posición común” del Consejo, teniendo en cuenta también el dictamen de la Comisión.

Si el Comité de Conciliación no logra un acuerdo sobre un texto común en ese plazo de seis semanas, el acto propuesto queda rechazado. Si, en cambio, el Comité de Conciliación logra un acuerdo sobre un texto común, éste es reenviado al Consejo y al PE, dándose paso así a la tercera lectura.

E. Tercera lectura

Una vez reenviado el texto al Consejo y al PE, éstos tienen un nuevo plazo de seis semanas para debatir y aprobar ese texto común. El Parlamento Europeo ha de pronunciarse por mayoría simple (“mayoría de los votos emitidos”), y el Consejo por mayoría cualificada. Si las dos instituciones aprueban el texto común, el acto legislativo queda aprobado. Si, en cambio, cualquiera de las dos instituciones, o las dos, rechazan el texto común, el acto legislativo queda rechazado. (Vid. Cuadro 1).

F. Aprobación final y firma del acto legislativo

Una vez que un acto legislativo ha sido aprobado a través del procedimiento legislativo correspondiente, se pasa a su revisión por los juristas-lingüistas del Parlamento Europeo y del Consejo. Revisión que ha de hacerse antes de que el texto sea oficialmente aprobado por el pleno del Parlamento y que se hace tanto con respecto a la lengua original del texto, como con respecto a las versiones de todos los idiomas oficiales de la UE. Este proceso dura unas ocho semanas. Tras ello, el presidente del Parlamento Europeo y el presidente de turno del Consejo firman el texto y ordenan su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea. Desde 2003, la firma de los textos legislativos se hace de manera ceremonial, en un acto conjunto y público de los presidentes de las dos instituciones, para darle visibilidad al acto y confirmar la acción conjunta, en términos de igualdad, del Parlamento Europeo y del Consejo –el “legislador de la Unión”–. Normalmente, salvo previsión explícita en contrario, los actos legislativos de la UE entran en vigor 20 días después de su publicación.

5. Los diálogos tripartitos

La introducción del procedimiento legislativo de codecisión por el Tratado de Maastricht, en 1992, puso pronto en evidencia las dificultades que el nuevo procedimiento traía consigo, por su complejidad y por la necesidad de contar con el acuerdo de las dos instituciones colegisladoras –el Parlamento Europeo y el Consejo– para que los proyectos legislativos saliesen adelante, dado que, a diferencia de lo que venía ocurriendo con el procedimiento de cooperación, introducido por el Acta Única, en 1986, la falta de acuerdo trae ahora consigo el abandono de la propuesta, y no la imposición de la voluntad última del Consejo. Estas dificultades, pues, llevaron a la búsqueda de un mecanismo que facilitase el proceso y que permitiese un más rápido y mejor acuerdo entre las dos instituciones, evitando la caída de la propuesta. Es así como, se iniciaron en la práctica los contactos entre los presidentes de las tres instituciones –Parlamento, Consejo y Comisión– y también los presidentes de las comisiones parlamentarias competentes, sus ponentes, y los copresidentes del Comité de Conciliación. Esta práctica, dada su utilidad, fue formalizada en 2007 por un acuerdo entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, que regula lo que se denominan diálogos tripartitos, o “trílogos” (Declaración común del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, de 30 de junio de 2007, sobre las modalidades prácticas del procedimiento de codecisión, DO C 145, 30.6.2007). Más tarde, esta formalización quedó consolidada al ser introducido este procedimiento en el Reglamento Interno del Parlamento Europeo (artículos 70-74).

Los diálogos tripartitos, o “trílogos”, son, pues, la serie de negociaciones que establecen representantes de las tres instituciones implicadas en el procedimiento legislativo ordinario, antes del inicio de cada una de las fases de éste, a fin de llegar a acuerdos que permitan aprobar los textos legislativos en cuestión en la fase más temprana posible. Los trílogos, que, en realidad, pueden producirse en cualquier momento, tienen siempre lugar (a) antes de la fijación de posición por parte del Parlamento, en la primera lectura; y (b) antes de la fijación de posición del Consejo, en la primera lectura (si hay acuerdo en este momento, se le denomina “acuerdo en primera lectura”); (c) antes de la fijación de posición del Parlamento con respecto a la “posición común” del Consejo, en la segunda lectura (si hay acuerdo en este momento, se le denomina “acuerdo temprano en segunda lectura”); y (d) antes de la fijación de posición del Consejo con respecto a la posición del Parlamento, en la segunda lectura (si hay acuerdo en este momento, se le denomina “acuerdo en segunda lectura”); (e) antes de la reunión del Comité de Conciliación, cuando la ausencia de acuerdo en la segunda lectura requiere su convocatoria (si hay acuerdo en este momento, se le denomina “acuerdo sobre el texto conjunto”); y, en fin, (f) antes de que el Parlamento Europeo y el Consejo se pronuncien, en tercera lectura, sobre el texto común acordado en la conciliación (si hay acuerdo en este momento, se le denomina “acuerdo en tercera lectura”). En todo caso, es claro que los acuerdos conseguidos en esta vía paralela han de ser necesariamente aprobados por el Parlamento Europeo y por el Consejo en la vía ordinaria, en la fase correspondiente del procedimiento legislativo ordinario.

Los diálogos tripartitos, o “trílogos”, son, por tanto, un procedimiento decisorio informal, previsto al margen del procedimiento legislativo ordinario establecido en el TFUE, pero paralelo y complementario del mismo, que coadyuva de una manera transcendental en su mejor funcionamiento. De hecho, como puede comprobarse en el Cuadro 2, la utilización sistemática de los trílogos ha llevado a que los proyectos legislativos se aprueben cada vez en una fase más temprana del procedimiento. Así, si en la legislatura 1999-2004, sólo el 28% de los textos fueron aprobados en la primera lectura, y el 22% necesitó llegar a la tercera lectura, en la legislatura 2014-2019, el 89% de los textos fue aprobado en primera lectura, y casi ninguno (el 1%) necesitó llegar a la tercera lectura. (Vid. Cuadro 2).

6. El procedimiento decisorio en las instituciones

A) La Comisión

La iniciativa en el procedimiento legislativo ordinario le corresponde a la Comisión, en términos exclusivos. En el seno interno de la Comisión, la iniciativa nace normalmente en un servicio determinado, que luego consulta su propuesta con todos los servicios que puedan tener interés o verse afectados por el proyecto. Tras esto, el texto se somete a consulta de un “grupo de expertos”, escogidos libremente por la Comisión entre especialistas en la materia, y/o a un “comité consultivo”, formado generalmente por expertos designadas por los grupos de interés y por los Estados miembros. Con frecuencia, los comités consultivos son permanentes y están previstos en la normativa sobre la materia. Tras ello, la propuesta pasa a la reunión de los jefes de gabinete de los comisarios, que se reúnen los lunes, y éstos son los que, si lo consideran apropiado y suficientemente estudiado el tema, deciden pasar el expediente al colegio de comisarios. La reunión de los jefes de gabinete, que prepara las reuniones de la Comisión, es, pues, la primera instancia decisoria de la Comisión y muchos de los expedientes se culminan ya a este nivel, llegando al colegio de comisarios sólo para su ratificación formal.

El colegio de comisarios –la Comisión– se reúne los miércoles y es quien decide finalmente si aprobar y llevar adelante la propuesta y, por lo tanto, presentarla al Parlamento Europeo y al Consejo, para su trámite. Ahora bien, la Comisión no siempre se reúne de manera personal –procedimiento verbal– sino que la mayoría de los expedientes se tramitan a través del procedimiento escrito, lo que supone que la propuesta escrita se envía a todos los comisarios y, si no hay enmiendas, o un comisario que requiera que el tema se debata por el procedimiento verbal, en un plazo determinado de tiempo, la propuesta se considera aprobada por la Comisión. En todo caso, la propuesta aprobada por la Comisión pasa entonces al Parlamento Europeo y al Consejo.

B) El Consejo

Una vez que la Comisión formula su propuesta, ésta es enviada al Consejo. En el Consejo, las propuestas de la Comisión siguen un largo trámite interno, a través de los tres niveles de su estructura orgánica y decisional.

En primer lugar, la iniciativa recibida de la Comisión es enviada por la Secretaría General del Consejo a un “grupo de trabajo”, competente en esa materia. Los grupos de trabajo del Consejo están formados por representantes de las administraciones de los Estados miembros –uno por cada Estado– y en ellos participa también un representante de la Comisión, que es quien defiende su propuesta ante los representantes de los Estados. Los grupos de trabajo del Consejo son muy numerosos, si bien su número cambia de año en año, en función de la normativa que los crea y de las prioridades políticas del Consejo. En la actualidad existe 128 grupos de trabajo, pero ha llegado a haber más de 200 (Secretaría General del Consejo, Lista de órganos preparatorios del Consejo, Bruselas, 30.6.2021, 10360/21). Cuando el tema es debatido en el grupo de trabajo del Consejo pueden ocurrir tres cosas: (a) que haya acuerdo sobre el tema, con lo que el expediente se envía al nivel orgánico superior, el COREPER; (b) que no haya acuerdo, con lo que el debate se mantiene y se prorroga a reuniones sucesivas del grupo hasta que se logre el acuerdo; o (c) que no haya acuerdo sobre la propuesta, pero que, dada su relevancia, el grupo decida remitirla al nivel orgánico superior, el COREPER, para que sean éste quien decida.

El segundo nivel orgánico del Consejo es el COREPER, abreviatura francesa del nombre propio del órgano: Comité de Representantes Permanentes. Pues, efectivamente, el COREPER es el órgano que reúne a los representantes permanentes –Embajadores– de los Estados miembros ante la UE. El COREPER tiene, a su vez, dos formaciones diferentes: el COREPER I y el COREPER II. En realidad, el de mayor nivel es el COREPER II, que reúne a los Embajadores permanentes de los Estados, y es el que se ocupa de las materias más relevantes que son competencia de la UE: asuntos exteriores, asuntos económicos y financieros, justicia y asuntos de interior, y también los asuntos generales, entendiéndose por ello la preparación de las reuniones del Consejo Europeo. El COREPER I, en cambio, reúne a los Embajadores adjuntos y se ocupa de todas las demás materias que son competencia de la UE. El COREPER II es asistido en su trabajo por un grupo especial de representantes de los Estados que se denomina Grupo Antici, mientras que el COREPER I es asistido por el Grupo Mertens. La función de estos grupos, formados por diplomáticos, es preparar las reuniones de la formación respectiva del COREPER. En este sentido, en la preparación de las reuniones del COREPER, los asuntos que le envían los grupos de trabajo sobre los que no es necesario el debate, porque ya ha habido un acuerdo en el grupo, figuran en el punto “I” del orden del día de la reunión; mientras que los asuntos sobre los que es necesario el debate, porque no ha habido un acuerdo en el grupo y/o son especialmente relevantes, figuran en el punto “II” del orden del día. A su vez, el COREPER actúa de una manera similar a los grupos de trabajo del Consejo y, en este sentido, si se logra un acuerdo sobre la propuesta sometida a debate, el expediente se envía al nivel orgánico superior, el Consejo en su formación ministerial. Si no hay acuerdo, el debate se mantiene y se prorroga a reuniones sucesivas hasta que se logre el acuerdo; pero, si no hay acuerdo sobre la propuesta, pero se entiende que ésta es relevante, el COREPER la remite al nivel orgánico superior, para que sea éste quien decida. (Vid. Cuadro 3).

Y tras el COREPER se encuentra ya el nivel orgánico superior del Consejo, que es la reunión de los representantes de los Gobiernos de los Estados, de nivel ministerial; es decir, el Consejo, en términos propios (Art. 16 TUE). El Consejo es una institución única, pero se puede reunir en 10 formaciones diferentes, en función de la materia sobre la que se vaya a decidir, reuniendo a los ministros de cada Estado responsables de esa materia: asuntos exteriores, asuntos económicos y financieros, empleo, agricultura y pesca, etc. La presidencia del Consejo y de cada una de sus formaciones diferentes –incluidos la reunión de los ministros, el COREPER y los grupos de trabajo correspondientes– incumbe a un Estado miembro diferente cada seis meses, en un turno rotatorio establecido al efecto por el Consejo Europeo. Excepto la formación del Consejo de Asuntos Exteriores, que tiene un presidente permanente –el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad– nombrado por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada, para un periodo de dos años y medio, renovable. En el momento de escribir estas líneas, el Alto Representante es el español Josep Borrell.

El orden del día del Consejo viene determinado por el COREPER e incluye en los puntos “A” los asuntos sobre los que el COREPER ha logrado un acuerdo y, por lo tanto, los asuntos sobre los que los ministros no necesitan debatir y pueden simplemente ratificar el acuerdo; y en los puntos “B” los asuntos sobre los que el COREPER no ha logrado un acuerdo, o sobre los que el COREPER ha estimado que es necesario que los ministros debatan y decidan, dada su especial relevancia. (Vid. Cuadro 3). En la actualidad, se estima que sólo un 15% de la normativa de la UE sobre la que se pronuncia el Consejo se decide en el nivel ministerial del Consejo, mientras que el 15% se decide en COREPER y el 70% se decide en los grupos de trabajo del Consejo.

Normalmente, la instancia que representa al Consejo en los diálogos tripartitos y en las negociaciones con el Parlamento Europeo y con la Comisión, en general, es el COREPER. En este sentido, pues, se puede decir que, si el Consejo es la institución central del proceso decisorio de la UE, el COREPER es verdaderamente el corazón mismo de ese proceso decisorio, por el que pasan todas las decisiones. Es ahí donde se decide si un asunto muere, o si sigue adelante, y la manera en cómo lo va a hacer.

7. Conclusión: La UE una organización consensual

El proceso decisorio de la UE, como acabamos de ver, es muy complejo. Es un proceso en el que interviene una pluralidad de instituciones, a través de instrumentos decisorios muy diferentes, y, además, de diferente nivel de gobierno –nivel UE, nivel Estados y nivel sub-estatal–. Evidentemente, no todas las manifestaciones de este complejo proceso decisorio han podido ser estudiadas en el marco estrecho de este trabajo; sin embargo, sí se han descrito las manifestaciones más relevantes del mismo y cuál es la participación de las instituciones de gobierno de la UE más importantes –el Consejo, la Comisión, el Parlamento Europeo– en el mismo.

Lo que sí es importante destacar es que el aceite que engrasa todo este mecanismo decisorio y que le permite funcionar de una manera fluida y continua es el consenso. La UE es un sistema de gobierno democrático y, por lo tanto, se basa en el voto y en el predominio de la mayoría, tanto en lo que se refiere a las instituciones de gobierno de los Estados miembros, como en lo que se refiere a las propias instituciones de la UE. Y, en este sentido, los Tratados, y también los reglamentos internos de las instituciones, establecen unos procedimientos de votación muy detallados y exigentes, que pueden ser la mayoría simple, la mayoría absoluta, la mayoría cualificada y la unanimidad. Sin embargo, en lo que se refiere a las instituciones de la UE, hay que tener en cuenta que, si bien son los ciudadanos los que eligen y están representados en el Parlamento Europeo, son los Estados miembros los que están representados y deciden en el seno del Consejo Europeo y del Consejo; institución esta última que, por eso mismo –y como acabamos de ver–, es el eje central de todo el proceso decisorio de la UE. Después de todo, son los Estados miembros los que han creado la UE y quienes han de aplicar sus decisiones, en última instancia. Esto hace que, al ser los Estados miembros quienes votan en el seno del Consejo Europeo, en el Consejo, y también en los grupos de trabajo del Consejo y en los comités de la “comitología”, lo que se busca es que los acuerdos tengan siempre el respaldo más amplio posible, de tal manera que no haya ningún Estado que se quede fuera de la mayoría. Eso hace que, en gran parte de los casos, se trate de evitar la votación y se busque que los acuerdos se obtengan por consenso. Así, en muchos casos, si no se logra ese consenso en una primera reunión, se realizan varias reuniones sucesivas, hasta que se logre el consenso y, por lo tanto, el acuerdo.

Esto supone que, con frecuencia –y casi siempre en las decisiones más transcendentales–, el acuerdo finalmente conseguido no sea todo lo completo y satisfactorio que cabría esperar, o que no se logre tan pronto o de la manera más oportuna deseable. Pero, eso sí, será un acuerdo plenamente democrático y que representará a la totalidad de los Estados miembros, no a un grupo de ellos frente a otro. Es lo que cabría denominar como la “tragedia democrática” de la UE. Tragedia sí –en la medida en se suele llegar tarde y de manera insuficiente–, pero democrática también, en la medida en que se ha logrado no marginar a nadie. Esto es lo que hace que, desde un punto de vista político, la UE sea un sistema de gobierno tan exitoso, que ha logrado cumplir los objetivos principales que le marca el párrafo primero del artículo 3 del TUE: “promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos”.