El rol de las regiones en la Unión Europea: Evolución y perspectivas
Rafael Ripoll. Universidad Católica de Valencia
1. Evolución cronológica. El rol regional en la integración europea
La Europa de los estados; el papel residual que tuvieron de inicio las regiones
La Europa de los años cincuenta coincidía en la necesidad colectiva de articular un método, sistema, u organización, que mediante la voluntad de los ciudadanos y gobiernos, evitara un tercer conflicto mundial. Tanto la primera, como la segunda guerra mundial, tuvieron en gran medida su epicentro en el viejo continente, Europa.
Realmente, este era el único punto de acuerdo, así como la certeza de que habría de iniciarse ese camino lo antes posible, resultaba urgente ponerse en marcha. Sin embargo, en lo relativo a cómo articular ese mecanismo, estructurarlo, o como tomar las decisiones y que estas fueran vinculantes, todos los caminos eran posibles. Las iniciativas anteriores, básicamente articuladas en torno a acuerdos intergubernamentales etc., no habían sido suficientes para evitar ambos conflictos mundiales. La nueva Europa requería de un proyecto político que uniera con algo más que palabras y compromisos volátiles ,la voluntad de crear una Europa unida, lo que hoy setenta años más tarde conocemos como Unión Europea, la historia de un proyecto exitoso.
Con la voluntad colectiva de la ciudadanía a favor de generar una solución europea de futuro, fueron los estados los que tomaron la iniciativa de articular mecanismos que garantizaran el cumplimiento de una voluntad común. Así, se ponen en marcha los acuerdos de la CECA y del EURATOM , que como común denominador tienen, entre otros elementos, el acuerdo entre los gobiernos de distintos estados, voluntades comunes adoptadas previo consentimiento de todos los estados . El valor añadido, consistió desde el principio, en que estos estados cedían parte de su soberanía o competencias en unas autoridades de carácter comunitario o europeas, que ejercerían y ejecutarían los acuerdos con carácter obligatorio. Los estados y sólo ellos, sobre la base democrática de su funcionamiento, ponen en marcha el germen de lo que hoy es la Unión Europea.
Resulta evidente pues, que en los inicios de la UE, son los estados los que asumen todo el protagonismo. La sociedad y los propios gobiernos requerían de un consenso ya dificultado por las heridas de ambas guerras y los acuerdos que les sucedieron. Se trataba de iniciar un proyecto, y la concurrencia de más protagonistas territoriales, como las autoridades sub estatales, lo hubiera puesto en peligro. Por tanto, y a pesar de que en aquel entonces, otros ámbitos de poder distintos del central o nacional como el sub estatal o regional, tenían presencia significativa en algunos estados fundadores, la iniciativa se vio limitada a los estados representados por sus gobiernos de toda la nación, o nacionales. Estados como Bélgica o Alemania, donde las colectividades regionales o los entes de gobierno autónomo como los lands alemanas, ya gozaban de una trayectoria con personalidad diferenciada, no tuvieron un rol significativo en los primeros pasos de la construcción europea.
La Europa que mira a las regiones, el punto de inflexión que representan los Tratados de Maastricht y Ámsterdam
A pesar de las circunstancias descritas, la sensibilidad por las cuestiones regional va creciendo, tanto en los Estados Miembros, como en las instituciones europeas. A ello, contribuyen sin duda la progresiva incorporación de estados como el español, donde el rol autonómico nace ya con un protagonismo inicial en la nueva configuración territorial de España tras la aprobación de la Constitución en el año 1978. Es también el caso de la adhesión de Austria, estado federal, del incremento del peso regional en el estado italiano o del protagonismo asentado de los lands alemanes y las comunidades belgas.
Todo ello, contribuye a que se conformen asociaciones y organismos a nivel del viejo continente donde se concentran los criterios sub estatales o regionales. Organismos extracomunitarios, pero de significada influencia, como la Asamblea de Regiones de Europa (ARE) o el Consejo de Regiones Periféricas y Marítimas (CRPM). Se trata en todo caso, de un asociacionismo regional, que nunca tuvo la condición de institución u organismo de la UE que procura influir, desde el sentido regional, en las toma de sensibilidad sub estatal de las ya operativas autoridades comunitarias.
De hecho, las instituciones europeas focalizan la importancia de lo regional, al menos inicialmente, desde una órbita exclusivamente económica. Así, en la disposición de los llamados fondos estructurales, básicamente el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), se diseña la región como principal foco destinatario de estos fondos. Es cierto, que en los inicios se percibe una falta de participación real de las regiones en los contenidos de los fondos en cuestión, pero esto ha ido evolucionando hasta tener también a sus beneficiarios lógicamente en el rol del diseño y contenidos iníciales.
Así pues, el aumento de la sensibilidad institucional y política y el peso regional en la política de fondos o Política Regional de la UE, son indicios de una progresiva asimilación de lo regional como factor aglutinante e imprescindible en la integración de la UE.
Con estos antecedentes, llegamos hasta los años noventa en los que dos Tratados el de Maastricht y el de Ámsterdam suponen un giro definitivo en la interiorización del rol regional en la construcción europea. Dos elementos materializan este giro histórico. De una parte, la instauración de principio de subsidiariedad, de otro y en buena medida como consecuencia de su puesta en marcha, la creación del Comité de las Regiones (CDR).
La política regional. Comisión Europea, 2020
El principio de subsidiariedad
El principio de subsidiariedad o proximidad, es aquel en función del cual se considera que cada instancia o nivel de gobierno debe actuar en aquel ámbito donde sea necesario, y su capacidad más adecuada para la resolución de los conflictos o problemas. La Comisión Europea solo podrá actuar en la medida que un problema no pueda ser abordado y solucionado de forma más eficaz por los propios estados o países, tanto a nivel nacional como regional o local. Por esta razón, todas las propuestas normativas de la UE serán remitidas a los Parlamentos Nacionales y en su caso, a los regionales, para valorar que dichas iniciativas no se han excedido de su ámbito de competencias. Los Parlamentos Nacionales emitirán su criterio y contaran para ello con el criterio de los distintos parlamentos regionales, remitiéndose esta evaluación a la Comisión Europea. Como veremos este mecanismo se articula en el sistema de Alerta Temprana cuya vocación consiste en el equilibrio entre la cogobernaza para la correcta a aplicación de cada ámbito competencial.
En función de este principio, se entiende que las autoridades locales y regionales, han de tener un rol significativo en aquellos ámbitos de actuación de especial cercanía o proximidad con la ciudadanía destinataria de la normativa aplicable. El concepto de subsidiariedad en lo concerniente al rol regional, viene a legitimar el principio de actuación, en virtud del cual, la administración ms cercana y conocedora de la realidad, debe participar activamente en el diseño de la norma de aplicación, cuando por otra parte, resulta que en varios Estados Miembros es la autoridad obligada a la ejecución de dicha normativa.
El Comité de las Regiones
Precisamente, este organismo fue creado como consecuencia de la aprobación del principio de subsidiariedad en el Tratado de Maastricht. Este órgano de carácter consultivo, tiene desde sus inicios el objetivo de dar voz a las autoridades sub estatales, básicamente al elemento regional y a los gobiernos locales. Es un órgano integrado por representantes de las autoridades regionales y locales de los Estados Miembros (cargos municipales o regionales electos que representan toda la gama de gobiernos locales y regionales de la Unión, pudiendo ser presidentes regionales o provinciales, o alcaldes de ciudades).
Se trataba de garantizar que los organismos más cercanos a los ciudadanos, los poderes regionales y los gobiernos locales, tengan una representación formal en el entramado institucional de la UE. Se trata de fomentar que estas autoridades puedan aportar su opinión en la formulación de las normas de la Unión Europea y que se respeten las entidades y prerrogativas regionales y locales.
De esta manera, tanto las autoridades regionales como las municipales, podrán participar en la elaboración de la norma europea, lo cual reviste especial importancia por varios motivos.
En primer lugar, se trata efectivamente de los órganos de gobiernos más próximos a la ciudadanía, y por tanto, con un conocimiento más directo de la realidad de cada territorio. Así pues, ese factor de proximidad, comporta a su vez un elemento legitimador de la norma europea, que de esta forma cuenta en su elaboración con el criterio de esos gobiernos próximos.
En segundo término, el hecho de que por ejemplo en el caso español, ayuntamientos y comunidades autónomas conozcan de antemano el contenido de la norma europea y participen en su conformación, aumenta el grado de eficacia de la norma europea a la hora de su cumplimiento. Este segundo factor, cobra especial relevancia en los estados federales o en los de amplia descentralización política. Este último, es el caso de España, donde la participación de las autonomías en el CDR, imprime una legitimidad y eficacia relevante. Esto se debe a que una parte significativa de la normativa europea ha de ser, en países como España, aplicada por las regiones, al tener estas algunas competencias atribuidas en esas materias reguladas por la UE.
Así pues, el CDR es el cauce u organismo donde regiones y municipios de los veintisiete estados miembros, tienen la oportunidad de participar activa y directamente en el proceso de integración europea a través de mecanismos propios de la UE, que no del estado al que pertenezcan.
Pagina web del Comité Europeo de las Regiones
El CDR es un organismo consultivo oficial de la UE compuesto por 350 miembros, y si bien sus dictámenes son preceptivos (en caso contrario se incumpliría el principio de subsidiariedad), o de consulta obligatoria, no tienen carácter vinculante. Sin embargo, se trata de un mecanismo que como hemos indicado, permite y facilita un elemento de legitimidad y eficacia en todo el proceso de elaboración de la normativa y un organismo que da cauce a una reivindicación histórica, como es el papel de las autoridades más próximas, permitiendo que de forma compatible al rol de los gobiernos centrales, los regionales y municipales también contribuyan a la construcción europea desde las estructuras institucionales de la UE.
Los estados deciden cual y como, es su representación en el seno del CDR, en función de su propia composición territorial. No en todos los estados o países las regiones tienen competencias legislativas, ni tampoco son iguales o equiparables las competencias entre los ayuntamientos o gobiernos locales de los estados miembros.
Ciertamente, el carácter heterogéneo de las regiones de los distintos Estados miembros, al igual que sucede con los poderes locales, resta operatividad e influencia al CDR. Otro factor a analizar es el creciente rol político del funcionamiento del Comité, a nuestro criterio excesivamente predeterminado por las voluntades de los grupos políticos conformados en en Comité en función de loas distintas corrientes que presiden regiones y municipios.
Un factor democratizador como el número de habitantes, determina la cantidad de representantes de cada estado. En el caso español, corresponden al Estado veintiún miembros titulares y sus correspondientes suplentes. España decidió en su día, que tales representantes correspondieran a las diecisiete Comunidades Autónomas y a cuatro ayuntamientos. En el caso de estos últimos, son ocho los representados, pues titulares y suplentes se adjudican a distintos gobiernos locales.
Las formas de trabajo, son las comisiones y las reuniones plenarias. Las comisiones abordan las cuestiones que mayor incidencia tienen en los territorios y en ellas se aprueban provisionalmente los criterios del CDR. Existen comisiones en ámbitos de trabajo como el transporte, educación, sanidad, educación, cohesión económica y social etc. El dictamen elaborado en dichas comisiones, tendrá que ser debatido y en su caso aprobado, en las sesiones plenarias del propio CDR. De esta forma, las regiones y municipios aportan directamente su criterio en el proceso de elaboración de la norma comunitaria.
2. Política Regional y Urbana de la Unión Europea
La política regional y de cohesión de la Unión Europea es el principal mecanismo de inversión de las instituciones europeas y está legitimado por su carácter y concepción solidaria. Como veremos, la mayoría de los fondos regionales y la totalidad del fondo de cohesión se destinan a las regiones y países menos desarrollados. Los diferenciales han llegado a ser elevadísimos. Hace apenas una década el producto interior bruto (PIB) del noreste de Rumanía o de Severozapaden en Bulgaria, en relación con la media de la UE, se distanciaban entre el 29% de las regiones del este y el 321% de Londres -Centro.
Como se ha señalado, y veremos a continuación, la política regional ha ido adaptándose a las sucesivas etapas de crecimiento en la integración europea, entre las cuales, ha tenido especial relevancia las distintas adhesiones/ampliaciones a la Unión Europea.
Hitos tan relevantes como la primera institucionalización de lo regional en el Tratado de Roma en el año 1957, o el montante asignado para estas políticas en el periodo 2014 al 2020, de unos 352 000 millones de euros, muestran una trayectoria creciente y sobre todo .permanente de más de sesenta años.
Entre ambas fechas, destacaríamos en la trayectoria de la política regional, la aparición del Fondo Social Europeo. Este primer fondo de carácter estructural, el más antiguo, tiene dos principales características, De una parte, prepara la empleabilidad de los demandantes de trabajo, básicamente mediante la formación. De otro lado, trata de favorecer mecanismos formativos prácticos para adaptar a la población activa a los necesarios reciclajes que los cambios económicos requieran.
A continuación, se creó el no menos crucial Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). Este nuevo hito institucional se produce en 1986, año en que se incorporan España y Portugal, y en el que se asientan mediante el Acta Única Europea, las bases de la política regional tal cual hoy la conocemos.
Poco después, el Tratado de Maastricht supone, como se ha indicado, el punto de inflexión cualitativamente más importante en el desarrollo de la política regional. El citado Tratado suscrito en la ciudad holandesa que le da nombre, instaura el principio de subsidiariedad dando lugar a la búsqueda de soluciones por las autoridades más cercanas a las situaciones a resolver, o en caso contrario, por el resto de administraciones según su adecuación al respecto.
En segundo término, se da pie a la histórica reivindicación regional de contar con un organismo donde el protagonismo no lo tuvieran los estados o los grupos políticos, sino regiones y municipios ,y en el cual estos entes contribuyen a la toma de decisiones con las particularidades que hemos mencionado, este organismo es el Comité de las Regiones (CDR). Por último, y no menos relevante desde el punto de vista cuantitativo, es el nacimiento del fondo de cohesión, a partir del cual, se articula la política regional con un signo mas nacional, sumándose a las contribuciones especialmente del FEDER ya mencionado.
Este fondo regional se aplica tanto en zonas urbanas como rurales, provocando un efecto contrario a la despoblación que tanto aqueja a los 27 Estados Miembros. Igualmente, se destina a zonas remotas o montañosas o bien a regiones ultra periféricas como Canarias.
Otros acontecimientos estratégicos en la implementación de la política regional, son, como se ha indicado, las distintas adhesiones. La conocida como ampliación del este en el 2004, supone una muestra de la necesidad y relevancia del objetivo solidario que representa la política regional. Tras esta ampliación, la población de la Unión se incrementa en torno a un veinte por ciento, sin embargo, simultáneamente el PIB comunitario solo creció un cinco por ciento.
Ante esta situación y la necesidad, como se ha indicado, de nivelar y asemejar los niveles de renta y bienestar entre todos los Estados miembros las políticas regionales han ido experimentando significativos aumentos presupuestarios.
Todos estas aportaciones del fondo de cohesión han contribuido a las construcción de redes transeuropeas, infraestructuras medioambientales, apoyos a pequeñas y medianas empresas, banda ancha, mas de mil kilómetros de carreteras y de 1400 de vías férreas, dotaciones logísticas para el abastecimiento de agua, redes de ferrocarril subterráneo metro etc
Todos los fondos y mecanismos de la política regional se gestionan dese el principio de la gestión compartida entre las distintas administraciones implicadas. Ello conlleva que las administraciones subestatales tanto la regional como la local asumen un protagonismo relevante pues adquieren una responsabilidad tanto en el diseño como en la ejecución definitiva de los citados fondos.
Se asume en la política regional pues el principio de multigobernanza o cogobernanza, es decir esa mencionada gestión compartida entre los destinos actores de la implementación de las políticas y fondos regionales.
En particular podemos distinguir dos etapas en la cogestión. De una parte, y siempre partiendo de una propuesta de la Comisión que de esta forma inicia el proceso, el Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros aprueban el presupuesto asignado a la política regional en sus distintos formatos. De otra parte, la Comisión negocia y acuerda los llamados Programas Operativos que son una suerte de planes nacionales para determinar las acciones y proyectos a los que se asignaran los fondos. Estos Programas Operativos son desarrollados conjuntamente por las autoridades de los Estados Miembros, incluidas las administraciones regionales y los gobiernos locales. Esta responsabilidad, exige igualmente una labor de justificación y adecuación del destino de los fondos que será supervisada igualmente por el conjunto de las administraciones implicadas.
Resulta relevante mencionar el principio de cofinanciación que se instrumenta en base a una tasa de financiación conjunta. A este respecto, señalar que los fondos no tienen un carácter de subvención neta sino que requieren una tasas de cofinanciación en función de las condiciones de cada estado y región. Es decir, la parte beneficiaria de los fondos contribuye con un porcentaje a la financiación de los proyectos, implicándose de esta manera también en el sostenimiento financiero de la política regional directamente. Un segundo elemento a considerar, es que, en esta cofinanciación subsiste el criterio siempre vivo de condicionar esa aportación del beneficiario a las circunstancias de cada región, estatus que esta previamente determinado a tenor de la política regional precisamente siguiendo el siguiente esquema.
Regiones menos desarrolladas
Aquellas que tienen un PIB inferior al 75 por ciento de la media de la UE.
Regiones de transición
Regiones con un PIB entre el 75 y el 90 por ciento de la media de la UE.
Regiones más desarrolladas
Entre las que se incluyen las que su PIB es superior al 90 por ciento de la media de la UE.
Otro aspecto a resaltar, es la creciente participación de los entes o gobiernos locales. Esta pauta de comportamiento se justifica en base a una realidad cuantificable, y no obstante, ha de arbitrarse en consonancia que una de las bases del principio de cohesión, como es el crecimiento proporcional del territorio de la UE en su conjunto. Es decir, el incremento del protagonismo local por concentrase en las áreas metropolitanas gran parte de los ejes de crecimiento, no puede ir en detrimento del despoblamiento rural, pues una labor de la propia política regional equilibra la lógica sobre inversión en áreas urbanas de especial crecimiento con que esa práctica no deteriore el bienestar de las zonas rurales e incremente el despoblamiento de las mismas.
Aproximadamente dos tercios de la ciudadanía de la UE habita en áreas urbanas, suponen el modus vivendi para aproximadamente el sesenta por ciento, un porcentaje equivalente del empleo se genera en sus territorios urbanos y representan también un tanto por ciento equivalente de PIB de la UE con claros indicadores de crecimiento al respecto de estos tres varemos.
Además, las principales políticas de desarrollo sostenibles, transición ecológica o lucha contra el cambio climático, pueden canalizarse precisamente en las ciudades, en tanto que en las mismas, se genera un importante porcentaje de las emisiones contaminantes. Así, proporcionalmente, las políticas de eficiencia energética en movilidad, vivienda o urbanismo concentradas en estas áreas cabe contribuir a neutralizar sensiblemente las citadas emisiones y contribuir con los objetivos europeos y mundiales de reducción de emisiones. En los centros urbanos radica pues, parte del problema y de la solución, de hecho, los fondos Next Generation UE, tienen focalizadas las ciudades como unos de sus principales vehículos de transformación de una economía más sostenible.
El principio de cohesión
Este principio se incorpora como criterio de actuación desde los años noventa y hasta nuestros días sigue alimentando el espíritu de solidaridad económico y social de la integración europea.
Con los primeros pasos de la integración europea, años cincuenta y sesenta principalmente, asistimos a la conformación de una UE integrada por economías en cierto modo equivalente. Cierto es q no podemos hablar de fortalezas, industriales ni de equivalencias en el control de materias primas como el carbón y el acero, pero si podemos atisbar en aquellos años modelos económicos semejantes y rentas medias equiparables. Sin embargo, el éxito de la propia integración consistió no tanto en engrandecer o fortalecer las economías de los estados fundadores sino en extender a viejo continente un modelo de bienestar generalizado. Los pasos lentos pero progresivos a esa expansión territorial de la UE y por tanto la adhesión de otros estados miembros dispares entre si y con respecto a los fundadores puso en evidencia la necesidad de generar un crecimiento paulatino pero cohesionado.
Se trataba pues de incorporar bien a estados periféricos, tipo España, Portugal o Grecia o con rentas y fortalezas económicas muy dispares entre sí, y generalmente inferiores los países centro europeos. Es pues el éxito en la progresiva integración lo que lleva a numerosos estados a solicitar su incorporación a la UE, desde los seis fundadores a los actuales 27 a los que se sumaran algunos de los candidatos a la integración. Estas incorporaciones ponen en riesgo la finalidad última de la integración europea que no es otra que ese fortalecimiento colectivo e interrelacionado mediante el apoyo de unos estados a otros.
Es la incorporación de España y Portugal la que desemboca en la materialización del principio de cohesión en el llamado Fondo de Cohesión. Este fondo tiene dos elementos que lo definen y que por lo tanto trasladan la filosofía y sentido de su creación.
De una parte, se trata de un fondo destinado exclusivamente a los países cuya renta media este sustancialmente por debajo de la media comunitaria. Es decir, su finalidad es equiparar las economías y por tanto las infraestructuras q las potencian, entre los estados miembros, procurando que los más deficitarios se nivelen con los más cualificados en soportes logísticos en general.
En segundo término, el fondo de cohesión tiene un carácter regresivo, es decir en la medida que las rentas de estos países van progresivamente aproximándose a la media de la UE dejan de ser destinatarios netos de los mismos. Sin embargo el montante del fondo se mantiene virtualmente en sus cifras en la medida que sean otros estados miembros los que requieran de esas aportaciones por encontrarse en la situación deficitaria en la que estaban otros estados cuando empezaron a recibir estas aportaciones financieras. Este fue el caso de España, que en los años noventa, dado su nivel de renta bajo y su número de habitante fue el principal receptor de fondos, años después, según el Estado español fue aproximándose a la media comunitaria y correlativamente percibiendo una cantidad inferior del fondo de cohesión. Simultaneamente seria Polonia quien tras su adhesión se encontraba en situación similar a la española años atrás, y quién ocuparía también con un numero similar de habitantes, el estatus de principal país receptor.
Se trata pues de un principio de solidaridad activa y flexible que tiene como objetivo el crecimiento no equiparable de los estados pero si armonizador.
La adhesión de los países del este procedente esencialmente de la extinta URSS, son el último y más tangible materialización de la progresividad y adaptación constante del fondo de cohesión, que tuvo en estos estados su colectivo destinatario más significativo, por encontrase todos ellos en una situación económica generalizada sensiblemente inferior a la renta media de la UE.
El fondo de cohesión creado en 1994 se invierte en dos grandes líneas. De una parte las redes transeuropeas de transporte y las grandes infraestructuras medioambientales contribuyendo a un crecimiento de carácter sostenible y ecológico. En particular este fondo se dirige en exclusiva a los estados de la UE con un PIB por debajo al 90% de la media europea.
3. Principales fórmulas y mecanismos para la participación regional en la formación y aplicación del Derecho de la UE en España
Como hemos señalado anteriormente la participación de las regiones en la formación primero y aplicación posteriori de la normativa europea otorga legitimidad a la misma y aumenta su grado de eficacia.
Los instrumentos y fórmulas que regiones, comunidades autónomas, lands etc utilizan son varias y en todo caso varían de unos estados miembros a otros. A efectos más representativos y sin ánimo exhaustivo, reseñamos los propios de las comunidades autónomas españolas, si bien son en gran medida equiparables a los utilizados por otras regiones de estados miembros distintos, en función eso sí, de su organización territorial. Este aspecto resulta determinante, pues en función de su descentralización política y o administrativa, los mecanismos necesarios para articular la participación sub estatal en los asuntos europeos del estado, variarán sensiblemente.
Algunos Estados Miembros podrían englobarse entre los descentralizados, entre ellos Italia o España. En este último, las regiones o comunidades autónomas poseen amplias competencias políticas y su propio marco regulatorio, constituido en el caso español, por los diecisiete estatutos autonómicos. Podríamos definir al estado español a estos efectos, como un estado ampliamente descentralizado. En este sentido, el profesor Vidal ha definido a España como “un estado híbrido, entre el unitario y el descentralizado con rasgos federales”.
Otros Estados podrían definirse en términos globales como unitarios, tipo Francia. Es decir, los que fundamentan su organización territorial en base a un gobierno central sin descentralización política, y con distintos grados de descentralización administrativa.
Por último, situaremos a los llamados estrados federales, entre los que encontramos por ejemplo a Austria, Bélgica o Alemania. En estos estados se predispone un equilibrio entre sus portes, lands austriacos por ejemplo y una Federación o gobierno central que gestiona ese equilibrio donde los gobiernos territoriales se federan voluntariamente a estos efectos y por lo tanto en determinadas dimensiones se equiparan al mismo.
Resulta significativo añadir, que el federalismo tomo por causa la unión entre los desiguales, la armonización entre ellos y nunca la división entre las partes. La federalización es, en todo caso, una opción integradora.
Cualesquiera de estas definiciones admite tantas opciones como estados miembros, pues no existen estados unitarios, descentralizados o federales iguales entre sí.
En el ámbito de las instituciones, el Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE)prevé en su artículo 16 la posible participación en el Consejo de representantes de cada Estado miembro de rango ministerial “facultado para comprometer al gobierno del Estado miembro al que represente y para ejercer el derecho de voto”. Este artículo se introduce a petición de Alemania y cada estado ha hecho una interpretación sui generis de tal forma que en determinadas circunstancias, los entes subestatales pueden actuar como tal representante equiparado al estado federal o central. En todo caso, incluso en los estados federales, con formulas variadas, el gobierno central se reserva la opción de, en caso de discrepancia con los entes subestatles o entre estos, se impondrá el criterio del gobierno central, que en todo caso ostenta la condición de la jefatura de la delegación aunque no de la negociación según las materias y la pauta de funcionamiento en cada Estado miembro.
En el caso español, está previsto un sistema rotatorio entre las comunidades autónomas que forman parte protagonista de las deliberaciones del Consejo y pueden encabezar la delegación formalmente. En todo caso, la acción exterior es competencia exclusiva del estado también ante las instituciones europeas. Con esta premisa, El sistema rotatorio ha devenido en una práctica de funcionamiento sin especiales problemáticas y en todo caso, ha contribuido a un mejor encaje de las sensibilidades centrales y territoriales en materia de asuntos europeas.
En este ámbito del entramado institucional de la UE, ya hemos indicado la importancia del Comité de las Regiones, donde tanto regiones como municipios tienen la capacidad de participar en la elaboración de la norma que en muchos casos se verán obligados a cumplimentar en sus propios territorios. El CDR está previsto en el TFUE como órganos consultivos, art 300.3, y se rige por su propio reglamento interno.
Tanto el Tratado fallido de Constitución Europea como el Tratado de Lisboa, han consolidado la institucionalización del CDR, que no obstante, habría de modificar algunas de sus pautas de funcionamiento interno y su propia heterogénea composición, para obtener una influencia más directa en el proceso de adopción de la norma europea.
Los estados de la UE se organizan internamente, de tal forma que entre las regiones y el gobierno central haya un foro de debate permanentemente abierto al respecto de la cuestiones de la UE que afectan a todas las partes. En el caso español, el mecanismo utilizado es el de la Conferencia de Asuntos Relacionados con la Unión Europea (CARUE). En la misma, las regiones y el gobierno central debaten representados por sus altos cargos sobre todas las cuestiones UE que con base en la legislación europea tienen incidencia en los territorios autonómicos. De esta forma, las regiones contribuyen a la formación de la posición española en los debates para conformar la norma europea. Además, estos foros sirven para la canalización de información de la UE a los ciudadanos a través de sus representantes autonómicos.
En la CARUE se debaten asuntos sustanciales para la coordinación autonómica con el poder central en cuestiones que afectan especialmente al ámbito competencial autonómico y otras de carácter transversal como la accesibilidad regional al Tribunal de Justicia de la UE o el uso d las lenguas autonómicas en algunas instituciones u organismos de la UE
Entre otras cuestiones, se adoptan los acuerdos por los que el estado pone a disposición de las Comunidades Autónomas dos altos funcionarios en la Representación Permanente e España ante la UE, órgano estatal que vela desde Bruselas por el seguimiento de todas las políticas europeas y sus impactos en España. Estos altos funcionarios, se ocupan expresamente de los asuntos regionales y colaboran permanentemente con los gobiernos autonómicos, tanto directamente como a través de sus delegaciones u oficinas en Bruselas.
La propia CARUE acuerda igualmente y de forma progresiva la participación regional en las formaciones del Consejo o en las comisiones técnicas de la Comisión Europea, conocida como la “comitología”. En definitiva ámbitos donde el rol regional se articula con el central y el institucional de la UE.
Resulta especialmente importante el ya mencionado Sistema de Alerta Temprana, que se instrumentaliza a través de la Comisión Mixta Congreso Senado para la UE de las Cortes Generales. Se trata de un mecanismo en virtud del cual toda iniciativa legislativa que la Comisión Europea pone en marcha es notificada a los Parlamentos Nacionales o Cortes Generales en España. De esta forma , el poder legislativo se pronuncia sobre el contenido de dichas iniciativas y sobre si las mismas respetan el principio de subsidiariedad, es decir, si tales propuestas han de ser puestas en marcha desde el ámbito europeo o les corresponde el nacional o regional. A su vez, los parlamentos nacionales consultan en su caso, a las Comunidades Autónomas, en concreto a sus parlamentos regionales, de tal forma que el poder legislativo a nivel nacional y regional participa, haciendo participes en el procedimiento a ambos niveles a sus respectivos gobiernos ejecutivos. La opinión contraria de los parlamentos, puede según los casos y mayorías alcanzadas, paralizar la iniciativa comunitaria. Este sistema tiene la bondad de hacer participes a las regiones con poder legislativo como son las comunidades autónomas españolas, de tal forma que pueden mediante esta vía mostrar su criterio al respecto de la iniciativa legislativa de la Comisión Europea. No obstante, son varias las causas por las que el sistema no resulta en gran medida eficaz a nivel autonómico. En primer término los dictámenes autonómicos no son vinculantes salvo contadas excepciones en casos excepcionales, los plazos para la articulación de la respuesta en forma de dictamen son escasos y las propias cámaras regionales no tienen arbitrado un mecanismo interno resolutivo para canalizar la opción generada por el sistema.
Prácticamente todos los estatutos autonómicos de segunda generación, tienen previsto en sus textos, tanto referencias a los valores de la integración europea como disposiciones concretas en referencias a sus competencias y atribuciones en lo referente a la UE. Si bien es cierto, que unos estatutos varían con respecto a otros, podemos señalar algunos elementos comunes que en la mayoría aparecen como parte positiva de sus textos en referencia la integración europea.
Obsérvese en todo caso, una evolución en los citados estatutos a estos efectos. Mientras que en la primera generación estatutaria las referencias a la UE eran muy escasas, como de hecho lo eran en la propia Constitución española, es a partir de los años dos mil cuando se incorporan los valores de la integración europea, así como, los contenidos positivos en los textos. En los mismos , se contemplan tanto las prerrogativas recogidas en el derecho originario o Tratados de la UE tipo del CDR como aquellas otras que básicamente ampradas en el principio de subsidiariedad son vehiculadas a través de los acuerdos de la CARUE y en muchos casos, como las oficinas regionales en Bruselas, amparadas por la jurisprudencia del tribunal Constitucional.
Así, se contempla estatutariamente la participación el Comité de las Regiones, la instalación de oficinas de representación en Bruselas, la participación mediante los parlamentos regionales en el sistema de alerta temprana o incluso se menciona expresamente la competencia de ejecución de la normativa de la Unión Europea o la interrelación con los consejeros Autonómicos de la Representación de España ante la UE (REPER)
Es decir, se contempla en los propios estatutos autonómicos y derecho la obligación que las Comunidades Autónomas tienen, tanto de desarrollar como de aplicar el derecho de la UE.A nuestro criterio, sería conveniente arbitrar una fórmula de responsabilidad expresa de las comunidades autónomas en caso de incumplimiento de la norma europea. Igualmente al igual que en otros estados, cabría predeterminar tanto en la Constitución, como en los estatutos, que el incumplimiento de la normativa europea podría conllevar la sustitución temporal de las funciones por el estado central.
En el Estatuto de la Comunidad Valenciana por ejemplo, la facultad de ejecutar la normativa de la UE, es considerada como una de las de carácter exclusivo de la Comunidad Autónoma, y obviamente se establece que se administra en el ámbito de sus competencias.
En el caso de las oficinas autonómicas en Bruselas, es reseñable que se trata de oficinas de carácter administrativo con el objetivo circunscrito al seguimiento de las políticas y fondos de especial incidencia en sus territorios. De esta forma, las citadas delegaciones sirven como canalizador de la información necesaria para el seguimiento permanente del proceso legislativo y oportunidades de participación en programas y políticas europeas, que de esta forma tiene la posibilidad de acercarse más directamente a los territorios regionales. De hecho estas oficinas representan un papel canalizador del conjunto de opciones de participación regional. De una parte, las delegaciones en Bruselas están en contacto permanente con la REPER vía los consejeros autonómicos. De otra, suelen administrar la relación entre los gobiernos autonómicos y el CDR y en su conjunto ejercen un papel canalizador entre las políticas europeas y la sociedad civil de sus territorios, léase universidades, asociaciones empresariales etc.
En todo caso, estas oficinas tienen el respaldo de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, siempre y cuando no interfieran en esa ya citada competencia exclusiva del estado en acción exterior y activen sus recursos como mecanismo transmisor de un derecho, el de la UE de aplicabilidad y efecto directo en sus territorios y por tanto, y en esa mediada de un derecho propio o interno del estado español.
4. Consideraciones finales
Como se ha descrito, la evolución del rol regional en la integración europea es una evidencia, en el tránsito desde una importancia escasa, a un protagonismo creciente siempre circunscrito al ámbito de la coordinación principal de los gobiernos centrales con las instituciones europeas. De una nula presencia institucional en los Tratados, observamos hoy, una nutrida y amplia referencias al ámbito subestatal como realidad desde la que seguir el proceso de integración. Especialmente en los países descentralizados y en los de carácter federal, el protagonismo de los gobiernos regionales requiere como condición sine qua non darles a los mismos un rol directo, tanto en la formación, como en la aplicación del derecho de la UE. Estas aportaciones generan legitimad a la norma adoptada y aumenten el ratio de eficacia de la misma. No obstante, una entidad u organismo supranacional como la UE sería ingobernable si nos atendiéramos a la equiparación entre las decenas de regiones con sus estados en la relación con Bruselas. El imprescindible rol subestatal ha de estar coordinado desde el raciocinio que sume a la legitimidad que aporta la subsidiariedad, la eficacia de la coordinación a través de los Estados centrarles.
Referencias
Francisco Fonseca. La Unión Europea: organización y funcionamiento. (dir. Rafael Ripoll). Tirant lo Blanch 2015 p. 72.
Comisión Europea. Política Regional. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea 2020.
Carlos Vidal. Jornada Seminario Fundación: Los retos de las democracias federales y descentralizadas: España y Alemania. Fundación Konrad Adenauer Madrid/España 16.7.2021.
