El proceso de integración monetaria en Europa
Mariam Camarero. Cátedra Jean Monnet. Universitat Jaume I
Cecilio Tamarit. Cátedra Jean Monnet. Universitat de València
1. ¿Qué es la Unión Económica y Monetaria?
Como ya vimos anteriormente cuando hablábamos de las diferentes fases de la integración económica, una Unión Económica y Monetaria (UEM) supone la fase más avanzada de integración económica, exige un alto grado de integración política para su correcto funcionamiento y es en la que actualmente se encuentra la UE a falta de completar. Consiste en un mercado común donde se ha unificado la política monetaria y se ha establecido además una coordinación más o menos estrecha del resto de políticas económicas entre los países miembros. Su realización fue uno de los objetivos incluidos en el Tratado de la Unión Europea (TUE) aprobado en Maastricht en 1992 y su puesta en funcionamiento se produjo el 1 de enero de 1999.
En la práctica, sin embargo, lo normal es que ningún ejemplo de integración económica en el mundo real se ajuste por completo a las distintas modalidades o fases teóricas de integración (zona de libre cambio, unión aduanera, mercado común y unión económica y monetaria). Actualmente, la UEM es una combinación híbrida entre un mercado común inacabado y una unión monetaria incompleta. En el presente, todos los países de la UE forman parte de un mercado común, conocido como el Mercado Único europeo y todos los Estados coordinan sus decisiones sobre política económica en función de los objetivos de la UEM. Cuando cumplen los criterios de convergencia, la adopción del euro como moneda común es obligatoria (con alguna excepción).
2. De Roma a Frankfurt: las fases históricas en la construcción de la unión económica y monetaria (UEM)
La UEM supone la culminación del proceso de integración económica iniciado a finales de la década de los cincuenta con el Tratado de Roma.
2.1. Del Tratado de Roma a la Serpiente Monetaria Europea (1957-1979)
El Tratado de Roma pretendía, sobre todo, el establecimiento de una unión aduanera, por lo que prestó poca atención a los aspectos monetarios y de política económica general. El orden económico internacional tras la II Guerra Mundial (Sistema de Bretton-Woods) garantizaba la estabilidad monetaria internacional, por lo que los países europeos se centraron en la construcción de la integración real a través del fomento de la libre circulación de mercancías, servicios, personas y capitales (establecimiento de una unión aduanera y un incipiente mercado común).
Sin embargo, tras diversos episodios de inestabilidad cambiaria que dificultaban las políticas comunes (especialmente la Política Agrícola Común) y en general, las transacciones comerciales, en la cumbre de La Haya en 1969 se reconoció por primera vez como objetivo el establecimiento de una Unión Económica y Monetaria (UEM). Para cumplir este objetivo se estableció un plan gradual para constituir una unión monetaria a lo largo de un periodo de diez años que culminaría en 1980 (Plan Werner).
Peter Werner. Wikipedia, 2020
No obstante, los progresos no fueron lo suficientemente grandes como para conducir a la UEM; en realidad sólo se logró llegar el 21 de marzo de 1972 a un acuerdo para disminuir el tamaño de las fluctuaciones cambiarias dentro de la UE que recibió el nombre de la «Serpiente Monetaria Europea».
La Serpiente subsistió tras el inicio, en la primavera de 1973, de la flotación libre y general de las monedas frente al dólar. No obstante, se produjo un continuo abandono y reingreso de varios de sus miembros. La experiencia de la Serpiente se cerró, pues, con un rotundo fracaso, que cabe atribuir a causas externas, como las crisis del petróleo, pero también a los fallos del propio diseño del sistema, ya que no facilitaba la coordinación entre los países miembros. Faltaba crear un verdadero sistema monetario a escala europea.
2.2. De la creación del Sistema Monetario Europeo (SME) a Maastricht (1979-1991)
El Sistema Monetario Europeo o SME nació en 1979 como un mero acuerdo entre Bancos Centrales. No obstante, en 1987, con el Acta Única Europea, se aprovechó para introducir en el Tratado de Roma una pequeña «dimensión monetaria» que diera al acuerdo respaldo institucional.
Los buenos resultados alcanzados por el SME durante la década de los años ochenta se debieron en buena parte a la existencia de controles de capital que permitieron conseguir una mayor estabilidad cambiaria comparada con el periodo de la Serpiente Monetaria. Sin embargo, la liberalización de los movimientos de capitales, ya iniciada desde julio de 1990 para alcanzar la culminación de un verdadero mercado común (Mercado Único) en 1993 generaba motivos de naturaleza tanto microeconómica como macroeconómica para impulsar la creación de una unión monetaria. (véanse cuadros 1 y 2).
Cuadro 1. Razones macroeconómicas para la integración monetaria: El “Cuarteto Inconsistente”
El término “Cuarteto Inconsistente” plantea de forma clara la encrucijada en la que se encontraba el proceso de integración a finales de los ochenta: no resultaba posible la existencia simultánea de a) integración plena de los mercados de bienes, b) integración plena de los mercados de capitales, con c) tipos de cambio estables y d) políticas monetarias nacionales que continuasen siendo autónomas. Dado que en un área económica integrada los tipos de cambio responden a los diferenciales sostenidos de inflación y que la evolución de las tasas de inflación nacionales vienen ligadas a los crecimientos monetarios nacionales, era imprescindible coordinar estrechamente las políticas monetarias y presupuestarias nacionales pasando a un estadio superior de integración: la unión económica y monetaria.
Cuadro 2. Razones microeconómicas para la integración monetaria: "un mercado, una moneda"
La aprobación del Acta Única en 1987 y el objetivo de creación de un mercado común (Mercado Único) a partir de 1993 planteó la necesidad de aprovechar todo el potencial de este gran mercado. Un mayor grado de integración monetaria contribuye también a la eliminación de barreras, pues los costes financieros y de transacción seguían siendo elevados para las empresas como consecuencia de la existencia de diversas monedas y de unos tipos de cambio inestables.
La creciente consolidación del SME y el dinamismo suscitado por la entrada en vigor en 1987 del Acta Única Europea relanzaron el objetivo de alcanzar una verdadera UEM. Para ello se encargó la elaboración de un informe a un comité de sabios encabezado por el presidente de la Comisión Europea, Jacques Delors, que se presentó en abril de 1989.
Jacques Delors. Parlamento Europeo, 2020
En el Informe Delors se establecieron tres etapas hasta la UEM. La etapa 1 del Plan Delors comenzó en julio de 1990, convocándose una conferencia intergubernamental en diciembre de 1991 en Maastricht para acordar los cambios necesarios en los Tratados. La Cumbre de Maastricht supuso un hito en el proceso de la integración europea, pues, junto con otros temas, se acordó que habría moneda única en 1999 como muy tarde. El proceso (irreversible según el nuevo Tratado) debía seguir los pasos que se indican en el cuadro 3.
Para convencer a Gran Bretaña en el objetivo de moneda única, fue necesario incluir una cláusula de exclusión, también llamada opting-out, que le permitía quedar al margen de la moneda única. Dinamarca planteó la necesidad de un referéndum.
Cuadro 3. Fases de la Unión Económica y Monetaria (UEM)
PRIMERA FASE desde el 1 de julio de 1990
- Liberalización completa para las transacciones de capital.
- Incremento de la cooperación entre los bancos centrales.
- Libre utilización del ECU (unidad monetaria europea precursora del €).
- Mejora de la convergencia económica.
SEGUNDA FASE desde el 1 de enero de 1994
- Creación del Instituto Monetario Europeo (IME).
- Prohibición a los bancos centrales de conceder crédito.
- Incremento de la coordinación de las políticas monetarias.
- Refuerzo de la convergencia económica;
- Proceso conducente a la independencia de los bancos centrales nacionales, que debía concluir a más tardar en la fecha del establecimiento del Sistema Europeo de Bancos Centrales.
TERCERA FASE desde el 1 de enero de 1999
- Fijación irrevocable de los tipos de conversión.
- Introducción del euro.
- Ejecución de la política monetaria única por parte del Sistema Europeo de Bancos Centrales.
- Entrada en vigor del mecanismo de tipos de cambio dentro de la UE (MTC II).
- Entrada en vigor del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
Sobre la base del Informe Delors, el Consejo Europeo decidió en junio de 1989 que la primera fase de la unión económica y monetaria comenzase el 1 de julio de 1990, fecha en que quedaban suprimidas, en principio, las restricciones a la circulación de capitales entre los Estados miembros.
Comité de Gobernadores
El Comité de Gobernadores de los bancos centrales de los Estados miembros de la Comunidad Económica Europea, que había desempeñado un papel cada vez más importante en la cooperación monetaria desde su creación en mayo de 1964, recibió, en virtud de la Decisión del Consejo de 12 de marzo de 1990, la atribución de nuevas competencias, entre ellas mantener consultas sobre las políticas monetarias de los Estados miembros e impulsar la coordinación en dicho ámbito a fin de conseguir la estabilidad de precios.
En vista de la relativa escasez de tiempo disponible y de la complejidad de las tareas, el Comité de Gobernadores comenzó, simultáneamente, la realización de los trabajos preparatorios para el inicio de la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria (UEM). El primer paso consistió en identificar las cuestiones que debían someterse inicialmente a examen, ultimar un programa de trabajo para finales de 1993 y determinar a partir de este el cometido de los subcomités existentes y de los grupos de trabajo establecidos a tal efecto.
Preparativos jurídicos
Para la realización de las fases segunda y tercera, era preciso revisar el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea (el Tratado de Roma) con objeto de establecer la infraestructura institucional necesaria. Con este fin, se convocó una Conferencia Intergubernamental sobre la UEM, que tuvo lugar en 1991 paralelamente a la Conferencia Intergubernamental sobre la unión política.
Las negociaciones concluyeron con la adopción, en diciembre de 1991, del Tratado de la Unión Europea, que fue firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992. No obstante, debido a los retrasos ocurridos en el proceso de ratificación, no entró en vigor hasta el 1 de noviembre de 1993. El nuevo Tratado modificó el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, que pasó a denominarse Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, e incorporó, entre otros, el Protocolo sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo y el Protocolo sobre los Estatutos del Instituto Monetario Europeo.
La creación del IME y del BCE
La creación del Instituto Monetario Europeo (IME), el 1 de enero de 1994, señaló el comienzo de la segunda fase de la UEM y la disolución del Comité de Gobernadores. La existencia transitoria del IME reflejaba igualmente el estado de integración monetaria en la Comunidad. Entre las atribuciones del IME no figuraba la ejecución de la política monetaria en la Unión Europea, que siguió siendo competencia exclusiva de las autoridades nacionales, ni tampoco la intervención en los mercados de divisas.
Las dos funciones principales del IME eran:
- Fortalecer la cooperación entre los bancos centrales y la coordinación de las políticas monetarias, y
- realizar los trabajos preparatorios necesarios para la constitución del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), para la ejecución de la política monetaria única y para la creación de una moneda única en la tercera fase.
A estos efectos, el IME constituyó un foro de consulta, debate e información sobre cuestiones de política monetaria, al tiempo que estableció el marco necesario en materia normativa, de organización y de logística para que el BCE llevase a cabo sus tareas en la tercera fase.
- Sobre la función preparatoria del IME
- Trabajos de la conferencia sobre el vigésimo aniversario de la creación del IME pdf ePub
En diciembre de 1995, el Consejo Europeo acordó que la unidad monetaria europea que habría de introducirse al inicio de la tercera fase se denominaría «euro», y confirmó que dicha fase comenzaría el 1 de enero de 1999. Además, se anunció el orden cronológico de una serie de acontecimientos que marcarían el avance en el proceso de transición al euro. Este plan se basaba principalmente en propuestas detalladas elaboradas por el IME.
MTC II
El IME recibió, asimismo, el encargo de realizar los trabajos preparatorios de las futuras relaciones monetarias y cambiarias entre los países de la zona del euro y los demás países de la UE. En diciembre de 1996, el IME presentó al Consejo Europeo un informe que constituyó la base para la elaboración de una Resolución del Consejo Europeo sobre los principios y elementos fundamentales del nuevo mecanismo de tipos de cambio (MTC II), que fue adoptado en junio de 1997.
Los nuevos billetes
En diciembre de 1996, el IME también presentó al Consejo Europeo, y posteriormente al público, la serie de los diseños de los billetes en euros seleccionados que entrarían en circulación el 1 de enero de 2002.
Pacto de Estabilidad y Crecimiento
A fin de completar y desarrollar las disposiciones del Tratado relativas a la UEM, el Consejo Europeo adoptó, en junio de 1997, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, del que forman parte dos reglamentos, cuya finalidad es garantizar la disciplina presupuestaria en relación con la UEM. En mayo de 1998, el Consejo emitió una declaración por la que se ampliaba el Pacto y se reforzaban los compromisos adquiridos. El pacto fue reformado en 2005 y 2011.
Participantes iniciales
El 2 de mayo de 1998, el Consejo de la Unión Europea, reunido en su formación de Jefes de Estado o de Gobierno, decidió por unanimidad que once Estados miembros cumplían las condiciones necesarias para participar en la tercera fase de la UEM y adoptar la moneda única el 1 de enero de 1999. Dichos participantes iniciales fueron Bélgica, Alemania, España, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Austria, Portugal y Finlandia. Los jefes de Estado o de Gobierno llegaron asimismo a un acuerdo político con relación a las personas que habrían de recomendarse como miembros del Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo (BCE).
Preparativos para la fijación de los tipos de conversión
También en mayo de 1998, los ministros de Economía de los Estados miembros que habían adoptado la moneda única acordaron, junto con los gobernadores de los bancos centrales nacionales de dichos países, la Comisión Europea y el IME, que los tipos de cambio centrales bilaterales del SME de las monedas de los Estados miembros participantes serían utilizados para determinar los tipos de conversión irrevocable del euro.
Designación de los órganos rectores
El 25 de mayo de 1998, los Gobiernos de los once Estados miembros participantes nombraron al presidente, al vicepresidente y a los otros cuatro miembros del Comité Ejecutivo del BCE. La toma de posesión de estos cargos tuvo lugar el 1 de junio de 1998 y señaló la constitución del BCE. El BCE y los bancos centrales nacionales de los Estados miembros participantes constituyen el Eurosistema, que establece y formula la política monetaria única en la tercera fase de la UEM.
Con la creación del BCE el 1 de junio de 1998, las tareas del IME se consideraron concluidas. De conformidad con el artículo 123 (antiguo artículo 109 L) del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el IME entró en liquidación en el momento de la constitución del BCE. La totalidad de los trabajos preparatorios encomendados al IME concluyó en el plazo previsto y el BCE empleó el resto del año 1998 en realizar pruebas finales de diversos sistemas y procedimientos.
Fijación irrevocable de los tipos de conversión
El 1 de enero de 1999 daba comienzo la tercera y última fase de la UEM con la fijación irrevocable de los tipos de cambio de las monedas de los once Estados miembros participantes desde el principio en la unión monetaria y el inicio de la ejecución de la política monetaria única bajo la responsabilidad del BCE.
El número de Estados miembros participantes aumentó a doce el 1 de enero de 2001 cuando Grecia se incorporó a la tercera fase de la UEM. Eslovenia se convirtió en el decimotercer miembro de la zona del euro el 1 de enero de 2007, seguida por Chipre y Malta un año después, Eslovaquia, el 1 de enero de 2009, Estonia, el 1 de enero de 2011, Letonia, el 1 de enero de 2014, y Lituania, el 1 de enero de 2015. En la fecha en que estos países se incorporaron a la zona del euro, sus respectivos bancos centrales se integraron automáticamente en el Eurosistema.
Fuente: Banco Central Europeo, 2020. https://www.ecb.europa.eu/ecb/history/emu/html/index.es.html
Existen costes y beneficios en la creación de una unión monetaria. Los beneficios son tanto microeconómicos (reducción de costes de transacción por cambio de moneda, menor incertidumbre cambiaria, mayor transparencia de precios) y macroeconómicos (mayor disciplina y credibiliad de la política económica). _Sin embargo, frente a estos beneficios, los países que forman una unión monetaria renuncian a utilizar el tipo de cambio como instrumento de ajuste ante divergencias en competitividad con sus socios y también renuncian a financiar su economía mediante la emisión de dinero (monetización de la deuda). Esto les obliga a coordinar sus políticas económicas, especialmente las políticas fiscales.
Según lo anterior, queda claro que, desde un punto de vista político, la unión monetaria supone la culminación del proceso de integración económica y una cesión importante de soberanía nacional, por lo que los beneficios superan claramente a los costes. Sin embargo, desde un punto de vista estrictamente económico, el tema es más complicado. Por eso, por primera vez se aceptó el principio de las “varias velocidades” para avanzar hacia la unión monetaria. El planteamiento alemán se centró en la exigencia de condiciones estrictas de convergencia nominal y de armonización de las políticas fiscales y monetarias antes de continuar el proceso hacia la UEM. Las condiciones de convergencia (ver Cuadro) fueron discutidas con anterioridad a la Cumbre, y se incluyeron finalmente en el Tratado.
Cuadro 4
Criterios de convergencia de Maastricht
Fuente: Comisión Europea
2.3. De Maastricht a la Unión Monetaria (1991-1999)
Aunque la Cumbre de Maastricht sirvió para fijar el objetivo de la unión monetaria y las condiciones que debían cumplir los países para formar parte de ella, desde el último trimestre de 1992 el escenario económico y monetario evolucionó de forma inesperada, dando lugar a una crisis de gran magnitud en el SME que estuvo cerca de destruir el proceso.
Ante esta situación de nuevo se planteó el debate entre quienes entendían que se debía dar prioridad a los objetivos de convergencia (Alemania y sus satélites) y quienes apostaban por una transición más rápida a la UEM, que diese prioridad a los objetivos políticos (Francia, Italia), pues partían de la hipótesis de que en una perspectiva dinámica la propia consecución de la unión monetaria puede servir de mecanismo de aceleración de la convergencia, es decir, que las condiciones para que una unión monetaria funcione correctamente pueden no darse previamente a la unión, pero el propio proceso de convergencia real que genera la unión monetaria puede crear esas condiciones.
Este fenómeno recibe el nombre en economía de “endogeneidad de las zonas monetarias óptimas”. Si bien esta discusión se vio zanjada en la práctica en la Cumbre de Madrid en diciembre de 1995, el tema es suficientemente importante para reflexionar sobre el mismo a través de los cuadros 5 y 6.
En la Cumbre del Euro de mayo de 1998 se acordó qué países cumplían con los criterios de convergencia y estaban en condiciones de adoptar la moneda única.
Cuadro 5. Los criterios de convergencia nominal de Maastricht: ¿buenos o malos?
Conocedores del peligro que supone perder el tipo de cambio como instrumento de ajuste ante pérdidas de competitividad entre economías derivadas de posibles perturbaciones económicas que afectasen de forma desigual a distintos países, es decir, los llamados shocks asimétricos (ver cuadro 6), en la cumbre de Maastricht en 1992 se admite por primera vez el “gradualismo” y el principio de “varias velocidades” para alcanzar la unión monetaria. “Gradualismo” implica que el proceso se produzca en varias etapas a lo largo de una década y las “varias velocidades”, que no todos los países pasen de forma conjunta a la UEM.
De esta forma, se aprueba que el proceso quede supeditado al cumplimiento de unos criterios de convergencia nominal (en lugar de real) a lo largo de los años noventa que debían impedir una unión monetaria demasiado amplia. Sin embargo, la inesperada evolución económica de los distintos países de la UE, unida a procesos de “ingeniería contable y financiera”, llevaron a que una mayoría de países cumpliese dichos “criterios de Maastricht” de convergencia nominal y que la unión monetaria englobase a un mayor número de países de lo que inicialmente se pensaba.
La cuestión era si, una vez cumplidos estos criterios, el éxito de la unión monetaria estaba asegurado. Desde un punto de vista teórico la respuesta era claramente que no, pues estos criterios de convergencia nominal no responden a la necesidad de sincronía cíclica y de flexibilidad en los mercados que están implícitas en la teoría de las áreas monetarias óptimas (ver cuadro 7).
El resultado fue una unión monetaria de tamaño superior al óptimo, creada por criterios políticos y con problemas de diseño institucional que podían aflorar ante una mala coyuntura económica.
Cuadro 6. ¿En qué consisten los shocks asimétricos?
Se trata de acontecimientos que puedan afectar sólo a parte de los países miembros de la unión (shocks idiosincráticos) o bien que afectando a todos (shocks comunes), puedan hacerlo en un grado distinto según el país considerado. El resultado final es el mismo.
Estos shocks pueden ser tanto de demanda como de oferta. Desde antes de la creación de la unión, los economistas han estado meditando sobre cómo podrían darse estos shocks asimétricos. Así, desde el lado de la demanda se especulaba sobre la posibilidad de cambios en los gustos de los consumidores, por ejemplo en destinos turísticos, que afectarían más a unos países que a otros, o por ejemplo desde el lado de la oferta, un shock energético que afectase de forma desigual a países según su grado de dependencia energética.
Con todo, a finales de los años ochenta, algunos economistas, relativizaron esta restricción señalando que un área monetaria que no sea óptima a priori para constituir una unión monetaria puede serlo a posteriori debido a que la creación de la unión monetaria en sí misma genera un proceso de profundización en la integración económica real entre los países que la forman, es decir, que los criterios para formar la unión monetaria se pueden crear de forma endógena una vez comenzado el proceso de integración.
Cuadro 7. Áreas monetarias óptimas
La parte de la teoría económica que estudia bajo qué condiciones distintos países pueden formar una unión monetaria con garantías de éxito recibe el nombre de Teoría de las Áreas Monetarias Óptimas (AMO) y se considera que su padre fundador fue el economista canadiense Robert Mundell, premio Nobel de Economía. Esta Teoría estudia cuándo el uso del tipo de cambio es innecesario como instrumento para ajustar la competitividad (por ejemplo, si los ciclos económicos de los distintos países tienen una evolución temporal similar o si el ajuste de produce automáticamente a través de la movilidad del trabajo o el capital) o, simplemente, si el uso del tipo de cambio es ineficiente (por ejemplo, en economías abiertas e integradas entre sí o con una estructura sectorial muy homogénea).
Además de los anteriores criterios económicos, la AMO también señala que una unión monetaria puede tener éxito si existe el suficiente consenso político entre los distintos países que la forman para coordinar sus políticas económicas de forma estrecha y, en su caso, para realizar transferencias fiscales de forma solidaria cuando algunos de los países de la unión monetaria se ven afectados de forma particular por crisis económicas.
Cuadro 8. Endogeneidad de las Áreas Monetarias Óptimas
A partir del trabajo pionero de Frenkel y Rose (1998) surge el postulado de que los miembros de una unión monetaria podrían cumplir de mejor forma ex-post los criterios de una Área Monetaria Óptima (AMO), dado que una moneda común lleva a una reducción de los costes de transacción y a una mayor integración económica, mayor comercio y, por tanto, un grado de sincronización de ciclos económicos más alto. Esta mayor convergencia real desencadenada por la propia unión monetaria hace que una vez iniciada la unión, ésta se convierta en óptima.
Saber más
1. El proceso de integración monetaria en Europa, por Mariam Camarero y Cecilio Tamarit.
2. Funcionamiento de la Unión Económica y Monetaria, por Mariam Camarero y Cecilio Tamarit.
3. Hacia una Unión Económica y Monetaria completa, por Mariam Camarero y Cecilio Tamarit.
