El Mercado Único europeo: la libre de circulación de mercancías, servicios y factores productivos

1. ¿Qué es el Mercado Único europeo?

El Mercado Único (MU) hace posible que tanto ciudadanos como empresas de los 27 países que lo conforman puedan establecerse y efectuar operaciones comerciales libremente en él.  Desde un punto de vista estrictamente teórico, el MU se corresponde con el concepto económico de mercado común. Precisamente, la construcción de un mercado común (una unión aduanera donde exista libre circulación de personas, mercancías, servicios y capitales) era ya el objetivo principal de los Tratados de Roma en 1957. Los avances en la aplicación del Tratado constitutivo de la actual UE han permitido, no sin dificultades, que en el presente podamos hablar de un mercado único en numerosos ámbitos. 

La existencia de este mercado común confiere a los ciudadanos el derecho a trabajar, estudiar o, simplemente establecerse en otro país de la UE. Gracias al MU, se han creado empleos y se ha generado riqueza, ofreciendo una gama más amplia de bienes y servicios a los ciudadanos, permitiendo asimismo una asignación eficaz de los recursos y ofreciendo mayores oportunidades comerciales a las empresas.

A pesar de los logros obtenidos, el MU europeo es un proceso dinámico y tiene todavía un enorme potencial para estimular el crecimiento en el futuro, completando la integración de los mercados de bienes y sobre todo de servicios, haciendo más competitiva a la UE en un contexto de apertura de los mercados a escala global.

El mercado único no se ha convertido todavía en una economía única: algunos sectores (en particular los servicios públicos) siguen estando sujetos a las leyes nacionales. La crisis financiera de 2008-2009 ha llevado a la UE a endurecer su legislación financiera. Según cálculos de la Comisión Europea, avanzar en el mercado único podría suponer un aumento anual de 235 000 millones de euros en el producto interior bruto (PIB) de la Europa de los Veintisiete sólo por seguir reduciendo o eliminando las barreras que todavía persisten, mejorando en la adaptación de las legislaciones nacionales a las normas comunitarias y garantizando una aplicación correcta y efectiva de la misma. Con ello, se podría hacer frente asimismo a los retos que tiene planteados la UE a medio plazo, como el envejecimiento de la población, el cambio climático o el desarrollo de la sociedad del conocimiento.

2. Mercado único de bienes y la libre circulación de mercancías

La libre circulación de mercancías se dirige a suprimir los obstáculos que puedan dificultar que unas mercancías que se encuentran en el circuito económico de un Estado miembro puedan pasar a incorporarse al circuito económico de otro Estado miembro. Con ello trata de logarse que la UE funcione como un único mercado de bienes.

Obstáculos a la libre circulación de mercancías

La libre circulación de mercancías es la dimensión del Mercado Único más desarrollada y «madura», ya que se consideró prioritaria desde los inicios de la CEE en 1957. Y, a pesar de eso, todavía no se ha logrado de forma perfecta, si bien las dificultades superadas y los logros alcanzados son enormes.

Lograr una libre circulación de mercancías perfecta, mientras se mantienen 27 sistemas jurídicos, es casi imposible, porque cualquier diferencia en la regulación entre un Estado y otro puede suponer una barrera o una dificultad, aunque sea pequeña.

Por ejemplo, en España los productos de alimentación deben venderse etiquetados en español. Para un vendedor eslovaco eso es un “obstáculo”, porque en Eslovaquia etiqueta sus productos en checo. Para poder comercializar en España necesita comprar etiquetas en español y que cumplan las normas de etiquetado españolas. Una vez coloque a su producto la etiqueta en español, si no logra vender el producto en España tendrá un problema, porque para vender el producto en otro Estado miembro (p.e. en Francia) tendrá que cambiarle la etiqueta.

El avance hacia la libre circulación de mercancías ha sido progresivo. El primer objetivo fue crear una unión aduanera, con un arancel unificado frente a terceros países y con la eliminación de las barreras arancelarias entre los Estados miembros. El concepto de unión aduanera se ha expuesto al tratar la política comercial común.

Varias normas fundamentales se dirigen a eliminar las barreras arancelarias entre los Estados miembros. 

El artículo 30 TFUE prohíbe los derechos de aduana de importación y exportación o exacciones de efecto equivalente entre los Estados miembros. 

El artículo 29 TFUE, junto con el artículo 28.2 TFUE, ordena que un producto de un tercer país que haya cumplido las formalidades de importación y haya pagado los derechos de aduana que correspondan en un Estado miembro (es decir, que se haya “despachado a libre práctica”) debe ser admitido como “despachado a libre práctica” en los demás Estados miembros.

El artículo 34 TFUE prohíbe las restricciones cuantitativas a la importación entre los Estados miembros, así como todas las medidas de efecto equivalente.

Ejemplo
Dinamarca no puede establecer que, en su territorio, sólo pueden venderse 300.000 coches alemanes al año (restricción cuantitativa a la importación). 

Ejemplo
Dinamarca no puede establecer que, en su territorio, una vez las ventas de coches alemanes superen las 300.000 unidades al año, cualquier venta adicional se somete a un impuesto extra del 45% (medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa > una medida que hace muy difícil o casi imposible, en la práctica, superar un límite cuantitativo).

De forma análoga, el artículo 35 TFUE prohíbe las restricciones cuantitativas a la exportación entre los Estados miembros, así como todas las medidas de efecto equivalente.

Ejemplo
Francia no puede prohibir que sus productores vendan a otros Estados miembros más de 20.000 hectólitros de leche al año (restricción cuantitativa a la exportación).

Ejemplo
Francia no puede establecer que, una vez que las ventas de leche de sus productores a otros Estados miembros superen los 20.000 hectólitros al año, cualquier venta adicional se somete a un impuesto extra del 27% (medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa).

¿Qué es una “exacción de efecto equivalente” a un derecho de aduana?

Una vez que se impide a los Estados miembros la posibilidad de aplicar derechos de aduana a los productos de otro Estado miembro (así como a los productos importados y despachados a libre práctica en otro Estado miembro), los Estados podrían intentar proteger su mercado nacional con medidas que no tengan la forma de un derecho de aduana, pero que consigan el mismo resultado. Estas medidas serían “exacciones de efecto equivalente” a un derecho de aduana y están prohibidas por el artículo 30 TFUE.

Ejemplo
Un caso real, relativo a la regla para valorar los automóviles de segunda mano a efectos de calcular el impuesto a pagar por su venta. Un Estado miembro aplicaba una regla de valoración cuando el automóvil que se vendía de segunda mano se había venido utilizando en ese mismo país, pero aplicaba una regla de valoración distinta si, por el contrario, el automóvil que se vendía de segunda mano se introducía desde otro Estado miembro. Esa norma de valoración hacía que se le atribuyera al automóvil un valor más alto cuando se introducía desde otro Estado miembro, de manera que el impuesto a pagar por la venta era también más elevado. Esta aplicación de normas de valoración diferentes, que tenía como resultado aplicar un trato menos favorable a los productos de otro Estado miembro, constituye una “exacción de efecto equivalente” a un derecho de aduana, porque obliga a pagar más impuestos cuando se elige un producto de otro Estado miembro que cuando se elige un producto “local”. Como ilustra este ejemplo, las exacciones de efecto equivalente pueden ser complejas y difíciles de identificar.

En una fase posterior el esfuerzo se dirigió a armonizar los impuestos al consumo (IVA e Impuestos Especiales). No se trataba de lograr unos impuestos uniformes en toda la UE, sino de lograr que su estructura y regulación fundamental fuese la misma, dejando a los Estados margen para decidir algún elemento fundamental (como el tipo de gravamen) y detalles de la regulación. El objetivo era que estos impuestos estuviesen coordinados en toda la UE, para asegurar un terreno de juego equilibrado, de modo que los impuestos no pudieran ser utilizados para conferir ventajas a los productores de un Estado miembro sobre los de otro Estado miembro. La coordinación también facilita a los operadores conocer el contenido de los impuestos exigibles y aplicarlos correctamente con menor dificultad cuando comercializaran sus productos en otro Estado miembro.

Como los impuestos al consumo no se unifican, sino que solamente se armonizan, estamos aceptando cierto nivel de dificultad al movimiento de mercancías en la UE. Ese sacrificio de la libertad de movimiento de mercancías es necesario para mantener el poder de decisión de los Estados a la hora de determinar los ingresos fiscales, que es una cuestión clave para los ciudadanos.

En cualquier caso, conviene observar que la armonización de los impuestos al consumo es cada vez más completa y detallada. En cambio, la armonización de los impuestos sobre la renta (incluyendo al que en España denominamos “Impuesto sobre Sociedades”), que también pueden ocasionar distorsiones en el mercado, apenas ha avanzado.

La siguiente fase consistió en aproximar las regulaciones técnicas que se aplican a los productos (autorizaciones, homologaciones, etiquetado…). Aproximar las regulaciones técnicas de 27 Estados es un esfuerzo inmenso y, por ese motivo, este objetivo se encuentra todavía en ejecución, si bien los avances logrados son muy importantes.

Lograr regulaciones técnicas de productos uniformes o, al menos, armonizadas, obliga a crear un número ingente de normas.

Por ejemplo, la Directiva 2000/36/CE, relativa a los productos de cacao y de chocolate destinados a la alimentación humana, regula, entre otras cosas, que la denominación de venta «chocolate» sólo puede utilizarse en productos que contengan, como mínimo, un 43 % de materia seca total de cacao, de la cual al menos un 26 % será de manteca de cacao. Mientras que un producto que se denomine “chocolate con leche” debe contener, como mínimo, un 30 % de materia seca total de cacao y un 18 % de extracto seco procedente de la leche obtenido de la deshidratación parcial o total de leche entera, semidesnatada o desnatada, de nata, de nata parcial o totalmente deshidratada, mantequilla o materia grasa láctea, del cual al menos un 4,5 % será materia grasa láctea. Con esta norma se trata de impedir que una regulación diferente en los Estados miembros pudiera llevar a engaño a un consumidor que adquiere un producto que se describe como “chocolate” o como “chocolate con leche”.

Un sector económico que presenta dificultades peculiares es el sector agrícola y de pesca. Se trata de actividades sometidas a una intensa intervención pública (intervención sobre precios, subsidios…), lo que hace esencial lograr que esa intervención esté coordinada en toda la UE a fin de impedir que se creen distorsiones entre los diferentes Estados miembros. Por este motivo se establece una política agrícola común (PAC), a la que se dedica el artículo 38 TFUE.

Otro tipo de situación especial la plantean los monopolios, porque tenían carácter nacional. No puede haber libre movimiento de una mercancía en la UE si en el Estado miembro de destino esa mercancía está restringida a un monopolio. Por ese motivo, ya desde los primeros momentos, el ordenamiento europeo se dirigió a abolir o, cuando menos, limitar los monopolios nacionales (artículo 37 TFUE).

3. Mercado único de servicios

La integración del mercado de servicios ha seguido un ritmo mucho más lento y dificultoso que la liberalización del comercio de mercancías y, en la actualidad, completar dicha integración sigue constituyendo uno de los mayores retos pendientes para culminar la construcción del MU, dado que el sector terciario representa casi un 70% del PIB europeo y genera 9 de cada 10 empleos.

El Tratado de Roma reconoce la necesidad de liberalizar el sector servicios, tanto la libre prestación de servicios como la libertad de establecimiento de forma permanente en otro país socio para poder prestar dichos servicios. No obstante, el Tratado no concretaba qué servicios liberalizar ni el método a seguir. Además, estas libertades tenían grandes limitaciones en su ejercicio y en su ámbito de aplicación (quedaban e excluidos sectores como los transportes, los servicios financieros, así como todos los servicios altamente regulados y/o sometidos a monopolio público -distribución, telecomunicaciones, transporte aéreo, correos). 

Fruto de esta regulación desigual entre bienes y servicios, mediada la década de los ochenta todavía existían numerosas barreras administrativas y legislaciones nacionales que impedían el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de la libre prestación de servicios. Las barreras eran tanto de carácter específico para determinadas actividades y profesiones reguladas (banca, seguros, transportes, profesiones liberales) como medidas de carácter general (normas técnicas, contratos públicos y formalidades aduaneras). El Libro Blanco y el programa “1992” del MU mencionaban al sector terciario pero, de hecho, hubo que esperar a la década de los noventa para que se produjesen los primeros resultados. Por lo tanto, mientras que el Libro Blanco constituye la fase culminante de la liberalización de los movimientos de mercancías, en el sector de servicios no representa más que el principio de ese proceso.

Desde los años noventa se han conseguido notables avances siguiendo un enfoque a la vez sectorial (dado que cada sector partía de modalidades e intensidad de regulación muy diferenciadas y específicas) y gradual:

• Se ha ido progresando en la liberalización de las telecomunicaciones, la radiodifusión, el transporte aéreo y la distribución, así como  la distribución de energía (electricidad, gas) y los servicios postales (Directiva 2008/06/EC). En todos los casos se ha dado una combinación de medidas liberalizadoras y reguladoras, definiendo obligaciones de servicio público y garantizando derechos de consumidores y usuarios.
• También se ha progresado recientemente en los servicios relativos a profesiones reguladas (medicina, enfermería, dentista, arquitectura), con la importante Directiva 2005/36/EC.

A pesar de estos avances en sectores específicos, subsisten todavía muchas trabas regulatorias, lo que, unido a los cambios fundamentales que se están produciendo en el modo de ofrecer y suministrar servicios (comercio electrónico), han movido a la Comisión a plantear una estrategia para el MU de servicios de carácter global y horizontal, la cual se ha concretado en la conocida (y todavía en fase de aplicación) Directiva de servicios o «Directiva Bolkenstein»-2006/123/EC).

En lo que respecta a la fiscalidad, a diferencia de la fiscalidad indirecta, campo en el que se ha progresado en la armonización y la supresión de distorsiones, los avances en la coordinación de la fiscalidad directa son mucho más lentos y los logros escasos. Sin embargo, la fiscalidad que se impone a los factores de producción tiene potenciales efectos distorsionadores sobre el funcionamiento del MU, ya que la complejidad que introducen las diferencias en los sistemas de imposición empresarial crea dificultades para las empresas que operan a escala europea tanto en la producción como en las  decisiones de localización de factores, (capital, ahorro, trabajo cualificado), creando situaciones de competencia fiscal perniciosa que perjudican la capacidad recaudatoria de los Estados y alteran la estructura fiscal en perjuicio de los factores menos móviles (factor trabajo). Por estas razones, hay una toma de conciencia creciente sobre la necesidad de que la UE actúe en aquellos aspectos de la fiscalidad que provoquen «externalidades» más allá de las fronteras nacionales, a fin de conseguir que los Estados, aun manteniendo independientes sus sistemas fiscales, ejerciten sus competencias en materia fiscal de forma coherente con las cuatro libertades fundamentales.

4. Políticas comunes y Mercado Único

El buen funcionamiento del MU requiere potenciar su desarrollo en conexión con otras políticas comunes de la UE, en particular las políticas de energía, transportes y redes de infraestructuras pero también las políticas de competencia, movilidad de empresas, economía digital (medios de pago, factura digital,..), confianza de los consumidores (sistemas de pagos bancarios) y fiscal, entre otras. Estos desafíos ocupan un lugar central en el proceso de relanzamiento del MU en curso desde 2010, con la publicación del Informe Monti y las Actas del Mercado Único I y II (2011 y 2012), de manera que se están adoptando medidas en todos estos ámbitos.  Entre otros, cabe citar:

5. Los movimientos de factores en el MU: libre circulación de capitales y trabajo

Tras la eliminación de los obstáculos al libre movimiento de bienes y servicios, el siguiente paso para completar el MU es eliminar los obstáculos a la libre circulación de   las empresas a través de la libre circulación de capitales (en especial, inversión extranjera directa -IED-) y de los trabajadores a través de la migración.  

La libre circulación de capitales constituye la base del mercado único y complementa a las otras tres libertades. También contribuye al crecimiento económico al permitir una inversión eficiente del capital y resulta indispensable para el desarrollo de la unión económica y monetaria. Las primeras medidas comunitarias tuvieron un ámbito de aplicación limitado. El Tratado de Roma (1957) requería la eliminación de las restricciones solo en la medida en que ello fuese necesario para el funcionamiento del mercado común. Desde entonces, la liberalización de los flujos de capital ha avanzado gradualmente. A pesar de los progresos realizados en la liberalización de los flujos de capital en la Unión, los mercados de capitales siguen estando, en gran medida, fragmentados. La crisis financiera ha puesto de manifiesto la necesidad de una mayor regulación, transparencia y supervisión de todos los operadores, productos y mercados financieros de toda la UE. Basándose en el Plan de Inversiones para Europa, la Comisión puso en marcha, en septiembre de 2015, una de sus iniciativas emblemáticas, la «unión de los mercados de capitales», que incluía una serie de medidas destinadas a crear un mercado único de capitales verdaderamente integrado para 2019 y que aún no se ha cumplido plenamente. Para una mayor información sobre la integración bancaria y financiera, el lector puede dirigirse a la sección de unión económica y monetaria de esta web.

Centrándonos en la Inversión Extranjera Directa (IED), ésta ocurre cuando una empresa extranjera se establece en una región o, simplemente, cuando adquiere más del 10 por ciento de las acciones con derecho a voto en una empresa existente o se fusiona con una empresa local mediante acuerdos de fusiones y adquisiciones. 

Estados Unidos es, con mucho, el mayor inversor en la UE y ha representado tradicionalmente el 25 por ciento del número total de proyectos de IED en Europa.  Con todo, los flujos de IED entre Estados miembros han crecido a mayor ritmo que los procedentes de fuera de la UE y los de salida desde la UE, estimulados por el MU europeo, que ha eliminado los obstáculos al libre establecimiento y ha integrado cada vez más los mercados de capitales.  

Los flujos de IED pueden beneficiar a los territorios de acogida a través de varios canales. Primero, las empresas extranjeras pueden tener un impacto positivo directo en la producción y la creación de empleo en la región anfitriona. Aunque las empresas extranjeras sólo representan el 3% de las empresas de la UE, su impacto directo es grande en términos de empleo (18%), producción (32%), valor añadido (28%) y comercio intracomunitario (55%). Segundo, las empresas extranjeras pueden mejorar la competitividad y el crecimiento de las empresas locales a través de los llamados efectos “spillovers” –difusores– de productividad. Las empresas extranjeras generalmente traen consigo conocimientos técnicos y de gestión superiores a los existentes en la región anfitriona. Estos conocimientos son adquiridos por las empresas locales vía transferencias de capital, competencia o integración vertical (vínculos comprador-vendedor) en la cadena de valor.  En Europa, los “spillovers” de productividad generados por la IED son mayores cuando proceden de empresas de fuera de la UE y tienden a tener un mayor impacto sobre las empresas locales de menor tamaño, especialmente entre las micro-pymes.

Los flujos de IED intracomunitarios están distribuidos de una forma más uniforme que los procedentes desde fuera de la UE. En concreto, los principales inversores netos son los miembros fundadores de la UE (Francia, Holanda y Alemania) y los principales receptores netos son nuevos miembros (entre ellos, destacan Polonia, Hungría y Rumanía) y países candidatos como Turquía.  Por último, mientras que no hay evidencia de que la IED de fuera de la UE haya contribuido positivamente a la convergencia en la UE, hay indicadores que confirman que la IED intracomunitaria estimula la convergencia entre países europeos.

Por lo que respecta al otro factor productivo, el trabajo, la legislación de la UE  otorga a los trabajadores europeos el derecho a moverse y residir libremente dentro de la misma. Desde una perspectiva económica, la libre circulación de mano de obra se considera una forma de promover la eficiencia del mercado laboral al ajustar mejor la oferta de mano de obra disponible a la demanda de los empleadores. Cuando las personas encuentran un trabajo adecuado de acuerdo con sus habilidades, pueden ser más productivas y ganar mejores salarios. El resultado a nivel agregado es menos desempleo, más producción y una mejor distribución de la renta. 

En la Directiva 2004/38/CE se introduce la ciudadanía de la Unión como condición fundamental de los ciudadanos de los Estados miembros cuando ejercen su derecho de libre circulación y residencia en el territorio de la Unión. Desde la instauración de la ciudadanía de la Unión, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha afinado la interpretación de la Directiva en una serie de casos relacionados con la libre circulación de trabajadores.

Sin embargo, la movilidad laboral en la UE es muy baja (aunque crece lentamente). Según datos de Eurostat, en 2019, sólo 3,3 % de los ciudadanos de la Unión en edad de trabajar (20-64 años) residía en un Estado miembro de la Unión distinto al de su nacionalidad. Además, el elevado número de nacionales que retornan cada año a su país de origen indica que la movilidad dentro de Europa tiene mayoritariamente un carácter temporal.

Por otra parte, existen una serie de restricciones a la libre circulación por razones de orden público, o de seguridad y salud pública. Asímismo, también hay limitaciones en los empleos en la Administración Pública que guarden relación con el ejercicio del poder público y la salvaguarda del interés general del Estado (por ej. la seguridad interior o exterior).

El flujo de migración entre 2005 y 2015 fue de 2,8 millones, siendo la dirección de este flujo migratorio mayoritariamente desde los nuevos Estados miembros con salarios bajos hacia los Estados miembros con salarios más altos (Alemania, Austria, Reino Unido, Dinamarca y Finlandia). También se observa que el nivel de habilidades de los trabajadores afecta el destino de la migración. Los trabajadores extranjeros altamente cualificados prefieren ir a Luxemburgo, Dinamarca, Suecia e Irlanda y mientras que los  poco cualificados prefieren ir a Grecia, Portugal, España, Bélgica, los Países Bajos y Finlandia.

La movilidad a largo plazo ha aumentado con la ampliación oriental de la UE, pero todavía hay barreras importantes que frenan la movilidad de los trabajadores desplazados. Para mejorar el funcionamiento de esta importante dimensión del MU, la Comisión Europea ha propuesto un paquete de medidas para facilitar la movilidad del trabajo (2016), mejorando la coordinación de los sistemas de seguridad social en aspectos que afectan a los trabajadores migrantes y desplazados (prestaciones por desempleo, ayudas familiares), así como la creación de una nueva agencia europea centrada en el trabajo y su movilidad: la Autoridad Laboral Europea (ALE).