El derecho de participación en las elecciones al Parlamento Europeo
Valentín Bou Franch. Universitat de València
1. Introducción
El Parlamento Europeo (en adelante, PE) es la única institución de la Unión Europea (en adelante, UE) cuyos miembros son elegidos por sufragio universal directo de todos los ciudadanos de la UE. En la actualidad, las elecciones al PE se celebran de conformidad con unos principios comunes a todos los Estados miembros de la UE. Estos principios se fijan en la Decisión 2002/772/CE, Euratom por la que se modifica el Acto de 1976 relativo a la elección de los diputados al PE, que el Consejo adoptó basándose en el apartado 4 del artículo 90 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y que entró en vigor el 1 de abril de 2004.
Con la adopción del Tratado de la UE, firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992 se introdujo un importante cambio en las elecciones al PE. Hasta entonces, sólo podían ser electores (=derecho de sufragio activo, derecho a votar) o candidatos elegibles (=derecho de sufragio pasivo, derecho a ser votado) los nacionales de un Estado miembro que ejercieran estos derechos en el territorio del Estado de su nacionalidad. A partir del Tratado de Maastricht, esta situación cambió. El artículo 8B.2 confirió a los ciudadanos de la UE el derecho a participar en las elecciones al PE, ya sea en el Estado de su nacionalidad, ya sea en el territorio del Estado miembro de su residencia, aunque no tuvieran su nacionalidad. El ejercicio de este derecho se sujetó a la adopción de normas europeas antes del 31 de diciembre de 1993. La fijación de esta fecha límite respondió al deseo de que las normas aprobadas por el Consejo se aplicasen ya en las cuartas elecciones directas al PE, que se celebraron en junio de 1994.
La Comisión Europea, en su reunión de 27 de octubre de 1993, aprobó la Propuesta de Directiva del Consejo por la que se establecen las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al PE por parte de los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales.Por su parte, el Consejo, en su reunión de 6 de diciembre de 1993, aprobó la Directiva 93/109 tal y como fue propuesta por la Comisión Europea. Conforme a su artículo 17, los Estados miembros tuvieron la obligación de incorporarla a sus respectivos ordenamientos jurídicos nacionales el 1 de febrero de 1994. Según su artículo 16, la Comisión Europea ha emitido informes evaluando su aplicación a todas las elecciones al PE celebradas desde junio de 1994 incluidas, hasta el presente.
Directiva 93/109
Directiva 93/109 del Consejo, de 6 de diciembre de 1993, por la que se fijan las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al PE por parte de los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales (DO L 329 de 30.12.1993, pp. 34-38).
2. El marco jurídico europeo vigente
En la actualidad, el derecho de participación en las elecciones al PE está regulado tanto en el Tratado de funcionamiento de la UE (en adelante, TFUE), como en la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE (en adelante, CDFUE).
En el caso del TFUE, su artículo 22.2 dispone:
Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 223 y en las normas adoptadas para su aplicación, todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional tendrá derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo en el Estado miembro en el que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado. Este derecho se ejercerá sin perjuicio de las modalidades que el Consejo adopte, por unanimidad con arreglo a un procedimiento legislativo especial, y previa consulta al Parlamento Europeo; dichas modalidades podrán establecer excepciones cuando así lo justifiquen problemas específicos de un Estado miembro.
En el caso de la CDFUE:
Artículo 39. Derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo
- Todo ciudadano de la Unión tiene derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo en el Estado miembro en que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado.
- Los diputados al Parlamento Europeo serán elegidos por sufragio universal libre, directo y secreto.
La norma adoptada la aplicación del artículo 22.2 del TFUE es la ya mencionada Directiva 93/109. Debe tenerse en cuenta también la Directiva 2013/1/UE del Consejo, de 20 de diciembre de 2012 , que modifica a la Directiva 93/109/CE por la que se fijan las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio pasivo en las elecciones al PE por parte de los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales.
3. Los principios que rigen el derecho de participación en las elecciones al Parlamento Europeo
La Directiva 93/109 establece ocho principios que rigen el derecho de participación en las elecciones al PE.
Principio número uno
En primer lugar, la Directiva 93/109 se caracteriza por la ausencia de uniformidad de la legislación electoral de los Estados miembros de la UE. Esta Directiva se limita a establecer unas normas básicas que permitan, en la medida de lo posible, que los nacionales de otros Estados miembros ejerzan sus derechos como electores y candidatos elegibles en las mismas condiciones que los nacionales del Estado miembro en el que residen. Las disposiciones de esta Directiva no se oponen, por ejemplo, al trato preferente que algunos Estados miembros conceden únicamente a algunos ciudadanos de la UE.
Principio número dos
En segundo lugar, la Directiva 93/109 establece el principio de libertad de elección. Los ciudadanos de la UE son libres de decidir si quieren ejercer sus derechos en el Estado miembro de residencia. En el caso de las elecciones al PE, al estar prohibido votar dos veces en las mismas elecciones, hay que elegir dónde votar entre el Estado miembro de residencia y el Estado miembro de la nacionalidad. Corresponde a los Estados miembros determinar las condiciones en las que los nacionales que residan fuera de su territorio electoral conservan sus derechos electorales. Esta previsión ha tenido una relevancia práctica importante, que ha provocado cambios en la legislación nacional de muchos Estados miembros. Cuando se adoptó esta Directiva, once Estados miembros no permitían a sus nacionales el sufragio activo y pasivo si residían fuera de su territorio. Los nacionales griegos e italianos que residían en el extranjero debían desplazarse a su país para poder votar. Sólo los nacionales franceses y españoles que residían en el extranjero conservaban íntegramente sus derechos electorales. En la actualidad, ésta es una posibilidad reconocida en la legislación nacional de los 27 Estados miembros.
Principio número tres
En tercer lugar, la Directiva 93/109 establece el principio de igualdad de acceso a los derechos electorales. En virtud del principio de no discriminación, los ciudadanos de la UE que residan en un Estado miembros del que no sean nacionales deben disfrutar de los mismos derechos electorales que los nacionales del Estado de residencia, siempre que satisfagan las condiciones que imponga la legislación electoral del Estado miembro a sus propios nacionales. Ello implica, por ejemplo, la posibilidad de plantear los mismos recursos que los nacionales en caso de omisión o error en el censo electoral, o en la solicitud de inscripción como candidato, el mantenimiento en el censo electoral en las mismas condiciones que los nacionales, etc.
Existe una excepción importante a esta norma. En el caso de las elecciones al PE, para salvaguardar la libertad de elección del ciudadano de la UE, se ha previsto que antes de votar por primera vez en el Estado miembro de residencia, esa ciudadana o ciudadano de la UE deberá solicitar previamente su inscripción en el censo electoral.
Principio número cuatro
En cuarto lugar, la Directiva 93/109 establece también el principio del efecto extraterritorial de las normas sobre inadmisibilidad de candidaturas. Con este principio se pretende evitar que los ciudadanos de la UE recuperen sus derechos políticos, cuando hayan sido desposeídos de los mismos por una sentencia judicial firme, simplemente trasladándose a otro Estado miembro. Por ello, en las elecciones al PE, los ciudadanos que han sido desposeídos del derecho de sufragio pasivo en su Estado miembro, bajo ningún concepto pueden ser elegidos en otro Estado miembro.
Principio número seis
El sexto principio es la existencia de excepciones justificadas únicamente por problemas específicos de un Estado miembro. La exigencia de un período mínimo de residencia a los ciudadanos de otros Estados miembros de la UE es, en principio, incompatible con la regla de la no discriminación entre los ciudadanos de la UE. No obstante, desde la adopción del Tratado de Maastricht se permite, con carácter excepcional, que se introduzcan excepciones al principio de igualdad de trato cuando así lo justifiquen los problemas específicos de un Estado miembro. La Directiva 93/109 también contempla la posibilidad de conceder una excepción a los Estados miembros de la UE en los que más del 20% de los ciudadanos de la UE en edad de votar sean nacionales de otros Estados miembros.
En el caso de las elecciones al PE, puede exigirse un período mínimo de residencia de hasta cinco años para ejercer el sufragio activo y de diez años como máximo para el sufragio pasivo. Luxemburgo es el único Estado miembro de la UE que aplica una excepción de este tipo.
Principio número siete
El séptimo principio que establece la Directiva 93/109 es la exigencia de una campaña de información adecuada. Los Estados miembros de la UE están obligados a informar en tiempo y forma oportunos a los ciudadanos de la UE que residan en su territorio de sus nuevos derechos electorales. Éste es un aspecto muy importante de los derechos de la ciudadanía de la UE, que no podrán ejercerse plenamente sin una información adecuada.
Principio número ocho
El octavo y último principio que establece la Directiva 93/109 es el de un solo voto y una sola candidatura para las elecciones al PE. De conformidad con el Acto relativo a la elección de los diputados al PE por sufragio universal directo, no es posible ejercer el sufragio activo o pasivo en más de un Estado miembro en las mismas elecciones al PE. A fin de evitar votos y candidaturas dobles, los Estados miembros de la UE tienen la obligación de intercambiar información sobre los nacionales que ejercen sus derechos en el extranjero.
4. La legislación española sobre la participación en las elecciones al Parlamento Europeo
En el caso del Derecho español, cabe mencionar que, como consecuencia de la adhesión de España a las Comunidades Europeas, la Ley Orgánica 1/1987, de 2 de abril, para la regulación de las elecciones al PE modificó la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General que, entre otras cosas, introdujo un Título VI (artículos 210 a 227) bajo la rúbrica “Disposiciones especiales para las elecciones al PE”. Además, la Ley Orgánica 5/1985 también se modificó por la Ley Orgánica 13/1994, de 30 de marzo para dar cumplimiento a las previsiones del Tratado de Maastricht que establecieron que todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional tendrá derecho a ser elector y elegible en las elecciones al PE en el Estado miembro en que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado, así como a su desarrollo por la Directiva 93/109/CE, del Consejo ya citada.
Las principales novedades que introdujo la Ley Orgánica 13/1994 son las referidas al reconocimiento del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al PE. Respecto del derecho de sufragio activo en las elecciones al PE, esta Ley Orgánica estableció que, en España, gozan del derecho de sufragio activo en las elecciones al PE todas las personas residentes en España que, sin haber adquirido la nacionalidad española, cumplan dos exigencias: 1) tener la condición de ciudadanos de la UE; y 2) reunir los requisitos para ser elector exigidos en esta Ley para los españoles y gozar del derecho de sufragio activo en el Estado miembro de origen. Esta Ley Orgánica fija con gran claridad que nadie podrá votar más de una vez en las mismas elecciones. Para garantizarlo, exige que, para que un ciudadano, no español, de la UE pueda ejercer el derecho de sufragio activo en España, deberá haber optado previamente en tal sentido (art. 210).
Respecto del derecho de sufragio pasivo en las elecciones al PE, la Ley Orgánica 13/1994 declaró que son elegibles en las elecciones al PE todas las personas residentes en España que, sin haber adquirido la nacionalidad española, cumplan las dos mismas exigencias que en el supuesto anterior. Es decir: 1) tener la condición de ciudadanos de la UE; y 2) reunir los requisitos para ser elegibles exigidos en esta Ley para los españoles y ser titulares del derecho de sufragio pasivo en el Estado miembro de origen (art. 210 bis).
Finalmente, cabe resaltar que, respecto de la presentación y proclamación de las candidaturas al PE de otros ciudadanos de la UE, la Ley Orgánica 13/1994 declaró que, los ciudadanos de la UE que deseen presentarse como candidatos elegibles, en el momento de la presentación de las candidaturas deberán aportar, además de los documentos necesarios para acreditar que reúnen los requisitos exigidos por la legislación española, una declaración formal en la que consten: 1) su nacionalidad y su domicilio en España; 2) que no se presentan simultáneamente como candidatos en las elecciones al PE en ningún otro Estado miembro; 3) en su caso, la mención del término municipal o de la circunscripción del Estado miembro de origen en cuyo censo electoral hayan estado inscritos en último lugar; 4) una certificación de las autoridades administrativas competentes del Estado miembro de origen, acreditativa de que el ciudadano de la UE que se presente en España como candidato elegible no está desposeído del derecho de sufragio pasivo en el Estado de su nacionalidad; y 5) la Junta Electoral Central podrá también exigir que presenten un documento de identidad no caducado y que indiquen a partir de qué fecha son nacionales de un Estado miembro de la UE (art. 220 bis).
Derecho de sufragio activo
Respecto del derecho de sufragio activo en las elecciones al PE, esta Ley Orgánica estableció que, en España, gozan del derecho de sufragio activo en las elecciones al PE todas las personas residentes en España que, sin haber adquirido la nacionalidad española, cumplan dos exigencias: 1) tener la condición de ciudadanos de la UE; y 2) reunir los requisitos para ser elector exigidos en esta Ley para los españoles y gozar del derecho de sufragio activo en el Estado miembro de origen.
