El derecho de acceso a las instituciones europeas

1. Introducción

La ciudadanía de la Unión Europea (en adelante, UE) apareció con la creación de la UE por el Tratado de Maastricht, de 7 de febrero de 1992. Dentro de los derechos de los que disfrutan los ciudadanos de la UE, el derecho de acceso a las instituciones europeas emergió como un derecho de contenido dual. Este derecho abarcaba tanto el derecho de petición ante el Parlamento Europeo (en adelante, PE), como el derecho de acceso al Defensor del Pueblo Europeo.

En la actualidad, el derecho de acceso a las instituciones europeas está regulado tanto en el Tratado de funcionamiento de la UE (en adelante, TFUE), como en la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE (en adelante, CDFUE). Ambos textos han mantenido los dos contenidos originales, pero también han ampliado sus contenidos a otros aspectos novedosos.

2. El derecho de petición ante el Parlamento Europeo

La práctica del PE consagró la posibilidad de que los nacionales de los Estados miembros de la UE pudieran formularle peticiones, tanto a título individual como colectivo. Esta práctica se acrecentó a partir del 1 de enero de 1987, fecha de la creación de la Comisión de peticiones del PE.

Antes de que entrara en vigor el Tratado de Maastricht, la única base jurídica que justificaba el derecho de peticiones era el Reglamento del Parlamento (artículos 128 a 130), que establecía los criterios de admisibilidad de las peticiones y los procedimientos para su examen. Además, la Comisión Europea y el Consejo firmaron el Acuerdo interinstitucional, de 12 de abril de 1989, sobre el refuerzo del derecho de petición, comprometiéndose a prestar al PE la oportuna colaboración para estudiar apropiadamente las peticiones.

Con este procedimiento, el PE fue examinando un número creciente de peticiones: entre los años 1983 a 1993 se pasó de 100 a alrededor de 1.000 peticiones presentadas al año. Algo más de la mitad de las peticiones admitidas por el PE se transmitieron a la Comisión Europea quien, tras examinarlas, le remitió las oportunas comunicaciones al PE (600 en 1992). En sus comunicaciones, la Comisión Europea indicó al PE posibles soluciones a los problemas planteados por los peticionarios. Además, cuando las peticiones pusieron de manifiesto que algún Estado miembro incumplía el Derecho europeo, la Comisión Europea, en su calidad de guardiana de los Tratados constitutivos, estudió si procedía o no iniciar los correspondientes procedimientos de infracción.

El Tratado de Maastricht reconoció formalmente, en sus artículos 8D y 138D, a cualquier ciudadano de la UE, así como cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, el derecho a presentar al PE, individualmente o asociado con otros ciudadanos o personas, una petición sobre un asunto propio de los ámbitos de actuación de la UE que le afecte directamente. Estas disposiciones se han mantenido sin alteraciones, tanto en los actuales artículos 24 y 227 del TFUE, como en el artículo 44 de la CDFUE.

Las normas citadas sobre el derecho de petición al PE siempre se han desarrollado a través del Reglamento interno del Parlamento Europeo. Conforme a su versión actual (artículos 226 a 229), las peticiones se presentan por escrito dirigido al PE en una de las lenguas oficiales de la UE, entre las que se encuentra el idioma español, no pudiéndose tratar de peticiones anónimas. Las peticiones podrán remitirse por correo o a través del Portal de Peticiones del PE. La Comisión de peticiones del PE deberá declarar admisibles o inadmisibles las peticiones que se le presenten. Las peticiones que la comisión declare inadmisibles se archivarán. Se informará a los peticionarios de la decisión y sus motivos. En la medida de lo posible, podrán recomendarse otras vías de recurso alternativas. 

Las peticiones admitidas a trámite serán examinadas por la comisión competente en materia de peticiones en el transcurso de su actividad ordinaria. Podrá invitarse a los peticionarios a participar en las reuniones de la comisión si su petición es objeto de debate; asimismo, los peticionarios podrán solicitar estar presentes. Se concederá a los peticionarios el uso de la palabra a discreción de la presidencia. Con motivo del examen de las peticiones, el establecimiento de los hechos o la búsqueda de una solución, la comisión podrá organizar visitas de información al Estado miembro o a la región a que se refieran las peticiones admitidas a trámite que ya hayan sido debatidas en comisión. Finalmente, la comisión podrá solicitar al Presidente del Parlamento que remita su opinión o recomendación a la Comisión, al Consejo o a la autoridad del Estado miembro de que se trate para que actúen o respondan.

3. El derecho de acceso ante el Defensor del Pueblo Europeo

Por otra parte, la creación del Defensor del Pueblo Europeo es una novedad introducida por los artículos 8D y 138E del Tratado de la UE, firmado en Maastricht en 1992. Los artículos 21 y 228 del actual TFUE sólo han introducido como novedad modificaciones menores en su regulación.

Corresponde al PE nombrar un Defensor del Pueblo Europeo. El Defensor del Pueblo Europeo será elegido después de cada elección del PE para toda la legislatura. Su mandato será renovable. A petición del PE, el Tribunal de Justicia de la UE (en adelante, TJUE) podrá destituir al Defensor del Pueblo Europeo si éste dejase de cumplir las condiciones necesarias para el ejercicio de sus funciones o hubiere cometido una falta grave.

El Defensor del Pueblo Europeo ejercerá sus funciones con total independencia. En el ejercicio de sus funciones no solicitará ni admitirá instrucciones de ningún Gobierno, institución, órgano u organismo de la UE. Durante su mandato, el Defensor del Pueblo Europeo no podrá desempeñar ninguna otra actividad profesional, sea o no retribuida.

El Defensor del Pueblo Europeo estará facultado para recibir las reclamaciones de cualquier ciudadano de la UE o de cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, relativas a casos de mala administración en la acción de las instituciones, órganos u organismos de la UE, con exclusión del TJUE en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales. En la reclamación constará claramente su objeto y la identidad del reclamante. El reclamante podrá pedir que la reclamación sea confidencial, en todo o en parte. La reclamación se presentará en un plazo de dos años contados a partir de la fecha en que el reclamante tuvo conocimiento de los hechos que la motivaron. Antes de la presentación de la reclamación, el reclamante deberá haber efectuado los trámites administrativos pertinentes ante las instituciones, órganos y organismos correspondientes de la UE. 

El Defensor del Pueblo Europeo declarará inadmisibles las reclamaciones que queden fuera del alcance de su mandato o cuando no se cumplan los requisitos procedimentales comentados. Cuando una reclamación no entre dentro del alcance de su mandato, el Defensor del Pueblo Europeo podrá aconsejar al reclamante que la dirija a otra autoridad. Además, si el Defensor del Pueblo Europeo considera que la reclamación es manifiestamente infundada, archivará el expediente e informará de ello al reclamante y, en su caso, a la institución, órgano u organismo de la UE de que se trate.

Como hemos indicado, el Defensor del Pueblo Europeo contribuirá a descubrir casos de mala administración en la actuación de las instituciones, órganos y organismos de la UE, con exclusión del TJUE en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales. En cuanto a su ámbito de aplicación, la práctica demuestra que el Defensor del Pueblo Europeo ha considerado como casos de mala administración en la acción de las instituciones, órganos y organismos de la UE los supuestos en los que esa acción no respete: a) los derechos fundamentales; b) los principios o normas jurídicos; o c) los principios de buena administración.

Sin embargo, el Defensor del Pueblo Europeo ha establecido que no entran dentro de sus competencias: a) las actividades jurisdiccionales del TJUE. Las investigaciones del Defensor del Pueblo Europeo relativas al TJUE hacen referencia únicamente a sus actividades no judiciales, por ejemplo, licitaciones, contratos y casos relativos al personal; b) las reclamaciones presentadas contra autoridades locales, regionales o nacionales, aun cuando dichas reclamaciones versen sobre cuestiones relacionadas con la UE; c) las actividades de tribunales o defensores del pueblo nacionales, ya que el Defensor del Pueblo Europeo no es un órgano de apelación contra las decisiones adoptadas por estos organismos; d) los hechos que no hayan sido objeto previamente de gestiones administrativas apropiadas ante los órganos correspondientes; y e) las quejas contra funcionarios de la UE en relación con su conducta.

En el desempeño de su misión, el Defensor del Pueblo Europeo llevará a cabo las investigaciones que considere justificadas, bien por iniciativa propia, bien sobre la base de las reclamaciones recibidas directamente o a través de un miembro del PE, salvo que los hechos alegados sean o hayan sido objeto de un procedimiento jurisdiccional.

Cuando el Defensor del Pueblo Europeo haya comprobado un caso de mala administración, lo pondrá en conocimiento de la institución interesada, que dispondrá de un plazo de tres meses para exponer su posición al Defensor del Pueblo Europeo. Éste remitirá a continuación un informe al PE y a la institución interesada. La persona de quien emane la reclamación será informada del resultado de estas investigaciones.

De hecho, el Defensor del Pueblo Europeo informará lo antes posible al reclamante del curso dado a la reclamación y, en la medida de lo posible, buscará con la institución, órgano u organismo de la UE de que se trate una solución que permita subsanar el caso de mala administración. El Defensor del Pueblo Europeo informará al reclamante de la solución propuesta junto con las observaciones, en su caso, de la institución, órgano u organismo de la UE de que se trate. El reclamante podrá presentar observaciones o suministrar, en cualquier momento, información adicional no conocida en el momento de la presentación de la reclamación. Cuando se encuentre una solución aceptada por el reclamante y la institución, órgano u organismo de la UE de que se trate, el Defensor del Pueblo Europeo podrá cerrar el expediente sin necesidad de concluir el procedimiento previsto.

Finalmente, cabe indicar que el PE fijará, mediante reglamentos adoptados por propia iniciativa, con arreglo a un procedimiento legislativo especial, el Estatuto y las condiciones generales de ejercicio de las funciones del Defensor del Pueblo Europeo, previo dictamen de la Comisión Europea y con la aprobación del Consejo. El actual Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo fue aprobado por el Reglamento (UE, Euratom) 2021/1163 Parlamento Europeo, de 24 de junio de 2021.

3. La ampliación del contenido del derecho de acceso a las instituciones europeas

En la actualidad, tanto el TFUE como la CDFUE han realizado una ampliación importante de este derecho.

Así, en primer lugar, se ha ampliado las instituciones europeas a las que tienen acceso los ciudadanos de la UE. Además del tradicional acceso al Defensor del Pueblo Europeo y, vía peticiones, al PE, en la actualidad todo ciudadano de la UE puede dirigirse por escrito a cualquier institución de la UE en uno de los idiomas oficiales de la UE y recibir una contestación en esa misma lengua. Las instituciones europeas, conforme a la redacción actual del artículo 13 del TUE, son: el PE, el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión Europea, el TJUE, el Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas Europeo.

En segundo lugar, el artículo 41 de la CDFUE, ubicado en el Título V, dedicado a la ciudadanía de la UE, ha reconocido a los ciudadanos de la UE el disfrute del derecho a una buena administración. En este sentido, esta disposición especifica que toda persona tiene derecho a que las instituciones, órganos y organismos de la UE traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable. Por primera vez, esta disposición ha establecido el alcance del derecho a una buena administración, al prever que este derecho incluye en particular: a) el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que la afecte desfavorablemente; b) el derecho de toda persona a acceder al expediente que le concierna, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial; y c) la obligación que incumbe a la administración de motivar sus decisiones.

En relación con este derecho, la CDFUE ha reafirmado que toda persona tiene derecho a la reparación por la UE de los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros. Obviamente esto no es una novedad, toda vez que el recurso ante el TJUE por responsabilidad extracontractual de la UE (actualmente regulado en los artículos 268 y 340 del TFUE) existe desde hace muchos años. Lo que sí es novedoso es la extensión de este recurso judicial a los casos en los que no se cumpla con el derecho de los ciudadanos de la UE a la buena administración.

En tercer y último lugar, el artículo 42 de la CDFUE ha completado por ahora la ampliación del contenido del derecho de acceso a las instituciones europeas al regular, de nuevo entre los derechos de la ciudadanía de la UE, el derecho de acceso a los documentos.  Esta disposición ha establecido que todo ciudadano de la UE y toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro tiene derecho a acceder a los documentos de las instituciones, órganos y organismos de la UE, cualquiera que sea su soporte. En el TFUE este derecho aparece también regulado en el artículo 15.3, sin estar incluido entre los derechos que integran el estatuto de la ciudadanía de la UE.

El PE y el Consejo, siguiendo el procedimiento legislativo ordinario, determinarán mediante reglamentos los principios generales y los límites, por motivos de interés público o privado, que regulan el ejercicio del derecho de acceso a los documentos. En la actualidad, este derecho está regulado con carácter general por el Reglamento (CE) nº 1049/2001 y, en el caso de que se trate de un asunto medioambiental, se complementa con lo dispuesto en el Reglamento (CE) nº 1367/2006.