Derecho de participación en las elecciones municipales

1. Introducción

Como ya sabemos, la Unión Europea (UE) no es algo que se construyese de manera rápida y automática en un momento determinado de la historia. Al contrario, desde el final de la Segunda Guerra Mundial y para evitar de nuevo un enfrentamiento militar entre los distintos países del continente -sobre todo, entre Francia y Alemania-, se crearon diferentes Comunidades Europeas (Comunidad Europea del Carbón y del Acero, Comunidad Económica Europea y Comunidad Europea de la Energía Atómica) que buscaban la cooperación entre los europeos y que han ido evolucionando hasta dar lugar a lo que hoy conocemos como la UE.

En un primer momento, por tanto, no se tenía un sentimiento de pertenencia a la UE como el que tienen hoy en día los ciudadanos de los diferentes Estados miembros (EM) que conforman la UE. Al contrario, los objetivos primordiales de estas tres comunidades eran más de tipo económico y sectorial. 

Según fueron pasando los años, la integración europea se fue haciendo cada vez más estrecha, de manera que a la UE no le preocupaba ya sólo la cooperación europea en determinados sectores económicos o comerciales, y empezó a aflorar un sentimiento de pertenencia a la UE entre todos los ciudadanos. 

Así, en 1992, y como consecuencia de este proceso evolutivo que ha ido viviendo el proceso de construcción europea, el Tratado de Maastricht creó el concepto de ciudadanía de la UE como un instrumento para “reforzar la protección de los derechos e intereses de los nacionales de los EM” (artículo 9 del Tratado de la Unión Europea [TUE]).

Una ciudadanía que tiene como finalidad servir al ciudadano europeo más allá de los objetivos económicos que parecían primar en el pasado. Un ciudadano que ya no es un mero “trabajador”, sino al que se otorga un papel central en la integración europea como sujeto político que coopera y ayuda a la construcción europea.

La regulación concreta de esta ciudadanía europea se contiene en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE, artículos 20 a 25) y, como ya hemos visto, en virtud de ella, se nos reconocen a todos los ciudadanos de la UE los siguientes derechos:

La regulación concreta de esta ciudadanía europea se contiene en el Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE, artículos 20 a 25) y, como ya hemos visto, en virtud de ella, se nos reconocen a todos los ciudadanos de la UE los siguientes derechos:

1. El derecho a la libertad de circulación y de residencia.
2. El derecho de participación electoral en el marco de las elecciones municipales y de las elecciones al Parlamento Europeo.  
3. El derecho de petición ante el Parlamento Europeo y el derecho de queja ante el Defensor del Pueblo Europeo, así como el derecho a dirigirse a las instituciones. 
4. El derecho a la denominada “protección consular”.

Vamos a estudiar en esta explicación una parte del derecho de participación electoral, concretamente su primera parte. Es decir, el denominado derecho a participar activa y pasivamente en las elecciones municipales.

2. Derecho de participación política en las elecciones municipales

Todo ciudadano de la UE que resida en un EM del que no tenga la nacionalidad tiene derecho a votar y a ser votado en las elecciones municipales de ese EM en el que reside (artículo 22 del TFUE).

Este derecho a votar y a ser votado también es conocido como derecho a ser elector y elegible o como sufragio de derecho activo y/o pasivo, así:

• • Derecho de sufragio activo = derecho a votar = derecho a ser elector.
  • Derecho de sufragio pasivo = derecho a ser votado = derecho a ser elegible.

Por lo tanto, si eres ciudadano europeo y vives en otro EM de la UE del que no eres nacional, tienes derecho a votar y a presentar tu candidatura para ser elegido en las elecciones del municipio en el que resides en ese otro EM.

Pongamos un ejemplo: si un español pasa a tener su residencia habitual en un pueblecito de Italia, tiene derecho a votar en las elecciones municipales de ese pueblecito, a pesar de no tener la nacionalidad italiana, ya que la ciudadanía europea bastaría en este caso para el reconocimiento del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales.

Este derecho, sin embargo, no siempre ha existido para los ciudadanos de la UE. Más bien al contrario: fue un derecho bastante controvertido hasta su reconocimiento por el Tratado de Maastricht, es decir, por el Tratado internacional que creó la UE.

Así, por ejemplo, un informe de la Comisión Europea de 1975 en el que, entre otras cosas, se proponía garantizar el derecho de voto en las elecciones municipales, no fue bien acogido por el Consejo. Esto se debió a que el Consejo entendió que los derechos electorales eran un tema especialmente ligado a la soberanía de cada EM, de manera que, en un primer momento, a los representantes de los EM no les pareció adecuado que la UE pudiese decidir en su lugar quiénes debían votar o no en las elecciones a sus municipios.

Sin embargo, tanto la Comisión Europea como el Parlamento Europeo siguieron ejerciendo una constante presión política para que los EM reconociesen este derecho a todos los ciudadanos europeos. 

La idea que fundamentaba la necesidad de reconocimiento de este derecho por el Parlamento Europeo y la Comisión Europea radicaba básicamente en el hecho de que los nacionales de un EM de la UE que tienen su residencia habitual en otro EM, forman parte de la vida diaria de sus municipios, por lo que las actividades y decisiones que se toman en ellos les afectan directamente, independientemente de su nacionalidad.

La idea que fundamentaba la necesidad de reconocimiento de este derecho por el Parlamento Europeo y la Comisión Europea radicaba básicamente en el hecho de que los nacionales de un EM de la UE que tienen su residencia habitual en otro EM, forman parte de la vida diaria de sus municipios, por lo que las actividades y decisiones que se toman en ellos les afectan directamente, independientemente de su nacionalidad. 

El reconocimiento de este derecho por el Tratado de Maastricht en 1992 puso fin a un largo camino iniciado por las instituciones de la UE a favor del reconocimiento del mismo.

Ahora bien, el reconocimiento de este derecho indicaba lo siguiente: “Este derecho se ejercerá sin perjuicio de las modalidades que el Consejo adopte (…). Dichas modalidades podrán establecer excepciones cuando así lo justifiquen problemas específicos de un EM” (artículo 22 del TFUE).

Este censo electoral es el registro que contiene la inscripción de quienes reúnen los requisitos para votar y/o ser votados y no están privados, definitiva o temporalmente, de dicho derecho (artículo 31 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General [LOREG]).

Por lo tanto, si nos encontramos viviendo durante el período temporal mínimo para ser considerados como residentes en Italia y queremos votar en las elecciones de nuestro municipio italiano, deberemos acudir a las autoridades italianas y proceder a inscribirnos en el censo electoral de ese municipio italiano (artículos 7 y 8 de la Directiva 94/80/CE).

Todas estas normas sobre el derecho de participación política en las elecciones municipales se encuentran reguladas en España a través de la LOREG, que establece:

• El derecho de sufragio activo (derecho a votar en las elecciones municipales) a los nacionales de cualquier EM de la UE cuando reúnan los mismos requisitos que los españoles y hayan expresado su voluntad mediante inscripción en el censo electoral (artículo 176).
• El derecho de sufragio pasivo (derecho a presentarse y ser elegido en las elecciones municipales) a quienes cumplan los mismos requisitos que se exigen a los candidatos españoles (artículo 177).

3. Conclusiones

El alcance de los derechos derivados de la ciudadanía europea en cuestión varía de un caso a otro. En particular, ha de destacarse que, para garantizar su eficacia, ha sido preciso un proceso normativo de gran alcance, tanto en el ámbito de la UE (mediante la elaboración de Reglamentos, Directivas y Decisiones), como en conexión con el mismo (acuerdos entre los diferentes EM y sus cuerpos diplomáticos para hacer efectivo el derecho a la asistencia consular). Además, este proceso normativo se ha extendido igualmente a los ordenamientos estatales (por ejemplo, a través del reconocimiento de los derechos electorales vinculados con el Parlamento Europeo o con las elecciones municipales por los diferentes EM).

Respecto al derecho de participación en las elecciones municipales, el Informe de la Comisión Europea de 2017 sobre la Ciudadanía de la UE instaba a los EM a promover la participación de los ciudadanos europeos en las elecciones municipales, informando mejor a los ciudadanos europeos acerca de sus derechos electorales y eliminando los obstáculos a su participación. 

Además, en 2018 la Comisión Europea publicó un Informe sobre la aplicación del Derecho de la UE en las elecciones municipales. En este Informe, la Comisión Europea dejó constancia de su preocupación acerca del nivel de desconocimiento de este derecho por parte de los ciudadanos de la UE. Así, de media, sólo el 54% de los ciudadanos de la UE conocían su derecho a la participación política en las elecciones municipales de su EM de residencia.

Como conclusiones, la Comisión Europea estableció que cada vez los ciudadanos europeos nos desplazamos más y comenzamos a residir más en otros EM de la UE. No obstante, los niveles de inscripción en los censos electorales en las elecciones municipales de los otros EM siguen siendo bajos. 

En palabras de la propia Comisión Europea:

La bajísima participación de los ciudadanos móviles resulta preocupante (…). Aumentar la implicación de los ciudadanos móviles de la UE [Un ciudadano de la UE que reside en un EM distinto del de su nacionalidad] en las elecciones municipales y con carácter más general en la vida política europea representa un desafío que requiere un esfuerzo conjunto de los EM, incluidos los entes locales y regionales, las instituciones de la UE, la sociedad civil y los partidos políticos. Esto es esencial para garantizar la inclusión de los ciudadanos móviles de la UE en la vida social y política de sus comunidades de acogida.